事故應急救援體系的建立

　　（一）事故應急救援體系的基本構成

　　由于潛在的重大事故風(fēng)險多種多樣，所以相應每一類(lèi)事故災難的應急救援措施可能千差萬(wàn)別，但其基本應急模式是一致的。構建應急救援體系，應貫徹頂層設計和系統論的思想，以事件為中心，以功能為基礎，分析和明確應急救援工作的各項需求，在應急能力評估和應急資源統籌安排的基礎上，科學(xué)地建立規范化、標準化的應急救援體系，保障各級應急救援體系的統一和協(xié)調。

　　一個(gè)完整的應急體系應由組織體制、運作機制、法制基礎和應急保障系統4部分構成。

　　1.組織體制

　　應急救援體系組織體制建設中的管理機構是指維持應急日常管理的負責部門(mén)；功能部門(mén)包括與應急活動(dòng)有關(guān)的各類(lèi)組織機構，如消防、醫療機構等；應急指揮是在應急預案啟動(dòng)后，負責應急救援活動(dòng)場(chǎng)外與場(chǎng)內指揮系統；而救援隊伍則由專(zhuān)業(yè)和志愿人員組成。

　　2.運作機制

　　應急救援活動(dòng)一般劃分為應急準備、初級反應、擴大應急和應急恢復4個(gè)階段，應急機制與這四階段的應急活動(dòng)密切相關(guān)。

　　應急運作機制主要由統一指揮、分級響應、屬地為主和公眾動(dòng)員這4個(gè)基本機制組成。

　　統一指揮是應急活動(dòng)的最基本原則。應急指揮一般可分為集中指揮與現場(chǎng)指揮，或場(chǎng)外指揮與場(chǎng)內指揮等。無(wú)論采用哪一種指揮系統，都必須實(shí)行統一指揮的模式，無(wú)論應急救援活動(dòng)涉及單位的行政級別高低和隸屬關(guān)系不同，但都必須在應急指揮部的統一組織協(xié)調下行動(dòng)，有令則行，有禁則止，統一號令，步調一致。

　　分級響應是指在初級響應到擴大應急的過(guò)程中實(shí)行的分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據是事故災難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別、擴大應急范圍等。

　　屬地為主強調“第一反應”的思想和以現場(chǎng)應急、現場(chǎng)指揮為主的原則。

　　公眾動(dòng)員機制是應急機制的基礎，也是整個(gè)應急體系的基礎。

　　3.法制基礎

　　法制建設是應急體系的基礎和保障，也是開(kāi)展各項應急活動(dòng)的依據，與應急有關(guān)的法規可分為4個(gè)層次：由立法機關(guān)通過(guò)的法律，如緊急狀態(tài)法、公民知情權法和緊急動(dòng)員法等；由政府頒布的規章，如應急救援管理條例等；包括預案在內的以政府令形式頒布的政府法令、規定等；與應急救援活動(dòng)直接有關(guān)的標準或管理辦法等。

　　4.保障系統

　　列于應急保障系統第一位的是信息與通訊系統，構筑集中管理的信息通訊平臺是應急體系最重要的基礎建設。應急信息通訊系統要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動(dòng)的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實(shí)現快速、及時(shí)供應到位；人力資源保障包括專(zhuān)業(yè)隊伍的加強、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓教育；應急財務(wù)保障應建立專(zhuān)項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動(dòng)的開(kāi)支。

　　（二）事故應急救援體系響應機制

　　重大事故應急救援體系應根據事故的性質(zhì)、嚴重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢和控制能力實(shí)行分級響應機制，對不同的響應級別，相應地明確事故的通報范圍、應急中心的啟動(dòng)程度、應急力量的出動(dòng)和設備、物資的調集規模、疏散的范圍、應急總指揮的職位等。典型的響應級別通?？煞譃?級：

　　1.一級緊急情況

　　必須利用所有有關(guān)部門(mén)及一切資源的緊急情況，或者需要各個(gè)部門(mén)同外部機構聯(lián)合處理的各種緊急情況，通常要宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。在該級別中，做出主要決定的職責通常是緊急事務(wù)管理部門(mén)?，F場(chǎng)指揮部可在現場(chǎng)做出保護生命和財產(chǎn)以及控制事態(tài)所必需的各種決定。解決整個(gè)緊急事件的決定，應該由緊急事務(wù)管理部門(mén)負責。

　　2.二級緊急情況

　　需要兩個(gè)或更多個(gè)部門(mén)響應的緊急情況。該事故的救援需要有關(guān)部門(mén)的協(xié)作，并且提供人員、設備或其他資源。該級響應需要成立現場(chǎng)指揮部來(lái)統一指揮現場(chǎng)的應急救援行動(dòng)。

　　3.三級緊急情況

　　能被一個(gè)部門(mén)正?？衫玫馁Y源處理的緊急情況。正?？衫玫馁Y源指在該部門(mén)權力范圍內通?？梢岳玫膽辟Y源，包括人力和物力等。必要時(shí)，該部門(mén)可以建立一個(gè)現場(chǎng)指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門(mén)負責解決。

　　（三）事故應急救援體系響應程序

　　事故應急救援系統的應急響應程序按過(guò)程可分為接警、響應級別確定、應急啟動(dòng)、救援行動(dòng)、應急恢復和應急結束等幾個(gè)過(guò)程。

　　1.接警與響應級別確定

　　接到事故報警后，按照工作程序，對警情做出判斷，初步確定相應的響應級別。如果事故不足以啟動(dòng)應急救援體系的最低響應級別，響應關(guān)閉。

　　2.應急啟動(dòng)

　　應急響應級別確定后，按所確定的響應級別啟動(dòng)應急程序，如通知應急中心有關(guān)人員到位、開(kāi)通信息與通訊網(wǎng)絡(luò )、通知調配救援所需的應急資源（包括應急隊伍和物資、裝備等）、成立現場(chǎng)指揮部等。

　　3.救援行動(dòng)

　　有關(guān)應急隊伍進(jìn)入事故現場(chǎng)后，迅速開(kāi)展事故偵測、警戒、疏散、人員救助、工程搶險等有關(guān)應急救援工作，專(zhuān)家組為救援決策提供建議和技術(shù)支持。當事態(tài)超出響應級別無(wú)法得到有效控制時(shí)，向應急中心請求實(shí)施更高級別的應急響應。

　　4.應急恢復

　　救援行動(dòng)結束后，進(jìn)入臨時(shí)應急恢復階段。該階段主要包括現場(chǎng)清理、人員清點(diǎn)和撤離、警戒解除、善后處理和事故調查等。

　　5.應急結束

　　執行應急關(guān)閉程序，由事故總指揮宣布應急結束。

　　（四）現場(chǎng)指揮系統的組織結構

　　重大事故的現場(chǎng)情況往往十分復雜，且匯集了各方面的應急力量與大量的資源，應急救援行動(dòng)的組織、指揮和管理成為重大事故應急工作所面臨的一個(gè)嚴峻挑戰。

　　應急過(guò)程中存在的主要問(wèn)題有：

　?、偬嗟娜藛T向事故指揮官匯報；

　?、趹表憫慕M織結構各異，機構間缺乏協(xié)調機制，且術(shù)語(yǔ)不同；

　?、嗳狈煽康氖鹿氏嚓P(guān)信息和決策機制，應急救援的整體目標不清或不明；

　?、芡ㄓ嵅患嫒莼虿粫?；

　?、菔跈嗖磺寤驒C構對自身現場(chǎng)的任務(wù)、目標不清。

　　對事故勢態(tài)的管理方式?jīng)Q定了整個(gè)應急行動(dòng)的效率。為保證現場(chǎng)應急救援工作的有效實(shí)施，必須對事故現場(chǎng)的所有應急救援工作實(shí)施統一的指揮和管理，即建立事故指揮系統（ICS），形成清晰的指揮鏈，以便及時(shí)地獲取事故信息、分析和評估勢態(tài)，確定救援的優(yōu)先目標，決定如何實(shí)施快速、有效的救援行動(dòng)和保護生命的安全措施，指揮和協(xié)調各方應急力量的行動(dòng)，高效地利用可獲取的資源，確保應急決策的正確性和應急行動(dòng)的整體性和有效性。

　　現場(chǎng)應急指揮系統的結構應當在緊急事件發(fā)生前就已建立，預先對指揮結構達成一致意見(jiàn)，將有助于保證應急各方明確各自的職責，并在應急救援過(guò)程中更好地履行職責?，F場(chǎng)指揮系統模塊化的結構由指揮、行動(dòng)、策劃、后勤以及資金/行政5個(gè)核心應急響應職能組成。

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