招標投標是工程建設領(lǐng)域依據《建筑法》《招標投標法》等一系列法律進(jìn)行的一種市場(chǎng)交易活動(dòng)，是我國在計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡的情況下，為保證公開(kāi)、公平、公正原則，凈化建筑市場(chǎng)環(huán)境，遏制建設領(lǐng)域腐敗而采取的一項重要措施。但在執行中出現的問(wèn)題引人深思，制約了建筑市場(chǎng)的可持續發(fā)展。人們普遍感到招投標市場(chǎng)缺少公開(kāi)、公平、公正的陽(yáng)光，那么，是誰(shuí)遮擋了陽(yáng)光的普照？是什么制約了招投標的天平，造成競爭無(wú)序的局面？

　　地方政府：各行其是

　　條塊分割。當前招投標活動(dòng)，省、市、縣的項目，按行政隸屬分別由各省、市、縣的行業(yè)行政主管部門(mén)組織、管理、監督，而各地、各行業(yè)行政主管部門(mén)彼此沒(méi)有聯(lián)系，仍沿襲著(zhù)計劃經(jīng)濟時(shí)代的方式，即按照行業(yè)屬性，按照各系統的行政主管部門(mén)分頭監管，各行其是。如，土木工程（包括裝修、水電安裝）招投標監管由建設行政主管部門(mén)負責，設備招投標監管由經(jīng)濟貿易行政主管部門(mén)負責，專(zhuān)業(yè)工程（水利、通信、民航）的招投標監管則由各專(zhuān)業(yè)行政部門(mén)負責，如果投資中涉及到政府采購，則還需在接受各行政部門(mén)監管的同時(shí)，接受政府采購部門(mén)的管理，而涉及到國家重大項目的投資和綜合性招投標法律、法規的制定和解釋等還必須由國家發(fā)改委處置。如此多的部門(mén)對同一性質(zhì)的行為進(jìn)行管理是十分罕見(jiàn)的，不僅被監管人無(wú)所適從，而且各行政部門(mén)之間的程序和政策都有所不同，經(jīng)常造成重復管理，互相推諉等情況，降低行政效率。

　　同體監督。按現行的職責分工，對于招投標過(guò)程中出現違法活動(dòng)的監督執法，分別由有關(guān)行政主管部門(mén)負責并受理投標人和其他利害關(guān)系人的投訴，對工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招投標活動(dòng)的監督執法，分別由其行政主管部門(mén)負責，是一種同體監督的體制，行業(yè)主管部門(mén)同下屬企業(yè)、有形市場(chǎng)和具體的招標管理機構之間有著(zhù)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，難于實(shí)施有效監督。據介紹，這種政企不分，集管理、服務(wù)、代理于一身的情況在許多地方普遍存在，各有關(guān)部門(mén)既對本行業(yè)的招投標活動(dòng)進(jìn)行管理，又對具體招投標活動(dòng)實(shí)施監督，有的甚至還是招投標活動(dòng)的具體實(shí)施人，沒(méi)有形成制衡機制，沒(méi)有一個(gè)統一的、有權威的、強有力的、比較“超脫”的管理監督機構，對各類(lèi)招投標活動(dòng)進(jìn)行有效的監督管理。目前各地開(kāi)辦的有形建筑市場(chǎng)即建設工程項目交易中心，不少由當地建設部門(mén)組建和領(lǐng)導，有的建委招標辦主任兼市場(chǎng)辦主任，與市場(chǎng)是一套人馬、兩塊牌子，實(shí)質(zhì)上變成了建設部門(mén)的派出機構。

　　保護主義。不少招投標活動(dòng)中地方保護主義嚴重，主辦單位設下道道難關(guān)，卡死外來(lái)企業(yè)，非親非故難以公平競標。一些地區或部門(mén)抬高進(jìn)入門(mén)檻，采取歧視性資質(zhì)審查、限制信息發(fā)布地點(diǎn)和范圍、制定不公平的評標標準和方法等措施，排斥外地或外系統的投標人。如，縮短投標時(shí)間，讓省外投標者來(lái)不及編制投標文件；設小標段，使外省投標者感到不值得；在招標文件中規定保護性或獎勵性條款給本地、本企業(yè)以?xún)?yōu)惠；評標加入多項省內外不同的評分標準；通過(guò)各個(gè)環(huán)節的審批加以限制；有的不惜在招投標之外與外地投標人私下簽訂強制性條款，要求投標人在中標之后要把其中多少標額分包給本地企業(yè)，甚至要求外地投標人與本地低資質(zhì)或無(wú)資質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體，聯(lián)合投標，如果投標人不同意或不愿意，就想辦法讓其不能中標等等。又如，有的單位新建改建辦公樓、宿舍樓或其他建設項目，不通過(guò)建筑市場(chǎng)交易而象征性的組織工程招投標或根本不搞招投標，為有關(guān)部門(mén)干預插手建設工程項目及招投標活動(dòng)提供了機會(huì )，個(gè)別主管部門(mén)或政府主管領(lǐng)導打招呼介紹、指定施工隊伍，有的工程所在地村民不讓干工程就阻撓施工、而地方領(lǐng)導為保護地方利益睜只眼閉只眼，甚至對破壞施工環(huán)境的現象聽(tīng)之任之。

　　行政干預?！墩袠送稑朔ā奉C布的主要作用是加強建設工程招投標的管理，維護建設市場(chǎng)的正常秩序，保護當事人的合法權，防止行政干預，但有的地方或部門(mén)對本地或本系統企業(yè)提供便利條件，而對外地企業(yè)、非本系統企業(yè)則以種種方式設置障礙，排除或限制他們參加投標；一些有著(zhù)這樣那樣特殊權力的部門(mén)，憑借其職權，或是向業(yè)主“推薦”承包隊伍，或是向總包企業(yè)“推薦”分包隊伍，干預工程的發(fā)包承包。如，個(gè)別地方和單位以招商引資為借口，采取“先開(kāi)工建設，再補辦手續”的形式，直接干預插手招投標，不按正常招標程序執行。又如，各級各種開(kāi)發(fā)區進(jìn)行封閉式開(kāi)發(fā)管理，有關(guān)部門(mén)難預監管，對開(kāi)發(fā)區內的建設工程項目不進(jìn)行招投標或不公開(kāi)進(jìn)行招投標。

　　認識差異。一些地方在招投標評分標準中把企業(yè)獲得的“重合同、守信用”、文明工地、優(yōu)質(zhì)（良）工程等信譽(yù)、業(yè)績(jì)作為一項內容，認為這對促進(jìn)建筑業(yè)企業(yè)提高現場(chǎng)管理水平起到積極作用，有利于調動(dòng)企業(yè)的積極性，實(shí)現優(yōu)勝劣汰。但在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規范招投標活動(dòng)的若干意見(jiàn)》（國辦發(fā) [2004]56號）中，明確要求“禁止以獲得本地區、本系統獎項等歧視性要求作為評標加分條件或者中標條件”；建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》（建設部第89號令）中，規定“以評分方式進(jìn)行評估的，對于各種評比獎項不得額外計分”。由于對企業(yè)信譽(yù)和業(yè)績(jì)是否作為評分標準存在不同的認識，企業(yè)信譽(yù)、業(yè)績(jì)如何與投標人之間的競爭相掛鉤有待探討。

　　場(chǎng)外交易。國辦發(fā)[2002]21號文件規定：“對于全部使用國有資金投資，以及國有資金投資占控股或者主導地位的房屋建筑工程項目和市政基礎設施工程項目，必須通過(guò)有形建筑市場(chǎng)，依法公開(kāi)招標?！钡壳皯M(jìn)場(chǎng)交易的工程項目未完全進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)。進(jìn)場(chǎng)交易的多數是房屋建筑工程，而一些重點(diǎn)工程、市政基礎設施工程以及開(kāi)發(fā)區（管理區）的工程，以種種理由不進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)，直接在場(chǎng)外交易；有的行業(yè)不按屬地管理的要求，其工程項目不進(jìn)入當地有形建筑市場(chǎng)承發(fā)包交易。這樣既不利于政府有關(guān)主管部門(mén)對建筑市場(chǎng)的統一監管，也不利于有形建筑市場(chǎng)充分發(fā)揮其從源頭上預防和治理工程建設領(lǐng)域腐敗現象的重要作用。

　　查處無(wú)據。一些重點(diǎn)工程、市政基礎設施工程、開(kāi)發(fā)區（管理區）工程等不進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)招標發(fā)包，搞場(chǎng)外交易的行為缺乏相應的查處依據，無(wú)法從根本上遏制場(chǎng)外交易、“暗箱”操作行為的蔓延，導致招投標監管存在“盲區”，有形建筑市場(chǎng)不能充分發(fā)揮其服務(wù)功能。

　　收費無(wú)文。按照國辦發(fā)[2002]21號文件的要求，由省級價(jià)格行政主管部門(mén)核準有形建筑市場(chǎng)的收費項目和標準，并向社會(huì )公布。但部分省仍未出臺有形建筑市場(chǎng)綜合服務(wù)收費正式文件，致使有形建筑市場(chǎng)處于“有機構、無(wú)經(jīng)費”的困難境地，無(wú)法保證工作的正常運轉，嚴重制約了有形建筑市場(chǎng)的建設和發(fā)展。

　　項目業(yè)主：權利過(guò)大權力集中。由于建筑市場(chǎng)供求不平衡，業(yè)主處于優(yōu)勢地位，給業(yè)主干預和影響評標的公正性提供了溫床，使得業(yè)主權力過(guò)大，行為不規范。尤其是國有資金工程項目業(yè)主，掌握著(zhù)資金的使用權，業(yè)主出于自身利益的考慮，容易導致人情關(guān)系，以實(shí)行項目法人負責制為借口，從受理投標人報名、制定資格預審條件和評分標準、簽訂合同等各個(gè)環(huán)節掌握主導權，以不正當手段滲入，讓一些投標人對該類(lèi)項目的評標結果的公正性、公平性、競爭性提出置疑，影響中標結果。

　　規避招標。在工程項目實(shí)行招投標，規范建筑市場(chǎng)，必然會(huì )影響某些人的利益，減少這些人的收入，受到他們的抵制，因此，某些工程項目的業(yè)主和主管部門(mén)或者施工企業(yè)為了自身利益，采取多種方式逃避工程項目公開(kāi)招標，常見(jiàn)的方式有：一是肢解工程，化整為零，將依法必須招標的工程項目化整為零或分階段實(shí)施，使之達不到法定的招標工程規模標準；二是部分招標，只對項目的部分工程，如，主體工程進(jìn)行招標，附屬工程則直接發(fā)包；三是一些業(yè)主單位為了私利，不肯把自己應當招投標的項目進(jìn)行公開(kāi)招投標，而是交給自己所屬的單位內部瓜分，既不顧質(zhì)量，也不講效率、效益；四是排斥潛在招標人，將依法必須公開(kāi)招投標的工程，想方設法找借口邀請招標，縮小招標范圍以達到既排斥潛在投標人，又達到內定隊伍中標的目的，以邀請招標代替公開(kāi)招投標；五是在信息發(fā)布上做文章，要么限制信息發(fā)布范圍，要么不公開(kāi)發(fā)布信息，規避公開(kāi)招標；六是利用外資，有些業(yè)主利用外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)工程項目沒(méi)有要求必須進(jìn)入交易中心進(jìn)行招投標的規定，以假合同、假合作、假合股等形式，由外資（私營(yíng)）企業(yè)出面辦理有規劃、報建等手續，規避招投標。

　　虛假招標。為了內定中標者，公開(kāi)弄虛作假、明招暗定，業(yè)主與投標人或者招標代理機構相互串通，掩人耳目，更改招標書(shū)和打時(shí)間差，拖延開(kāi)標日期外，有的項目招標委員會(huì )還縮短投標人編制標書(shū)的時(shí)間，進(jìn)行假招標，蒙騙不知情的施工企業(yè)來(lái)投標，無(wú)論這些企業(yè)的實(shí)力多么強、信譽(yù)多么高、投標文件做的多么出色，都不可能中標。這種招標程序不違法，從送標到開(kāi)標都按照規定程序去做，找不到破綻，但私底下利用各種社會(huì )關(guān)系，接觸建設單位的有關(guān)領(lǐng)導，使用金錢(qián)美色等各種手段打直達系，對評委也“曉之以禮，動(dòng)之以情”暗中打招呼，使評委能夠按既定的意向評標。有的招投標活動(dòng)中定標不公開(kāi)，策劃于密室，現場(chǎng)評標時(shí)被看好的企業(yè)不是業(yè)主的初衷，就當場(chǎng)不定標，而是由業(yè)主將評委拉到酒店進(jìn)行所謂的“封閉評標”，結果中標的單位換成別家企業(yè)。有的為使“關(guān)系”單位中標，直接將標底透露給“關(guān)系”單位，或在編制標底中有意漏項、抬高標底，以使部分投標人出現偏差，導致惡意競爭的局面。

　　直接發(fā)包。建設單位在項目建設中，直接找施工企業(yè)進(jìn)行議標發(fā)包，這種類(lèi)型的單位基本上是一些有權的政府部門(mén)或單位，或者是一些政府工程、市政工程。由于私營(yíng)企業(yè)投資項目多，個(gè)體施工隊伍多，業(yè)主不辦招投標或直接發(fā)包手續，違規發(fā)包且隨意壓低工程造價(jià)；有些業(yè)主甚至直接發(fā)包給無(wú)資質(zhì)、無(wú)施工單位的個(gè)體施工，致使施工單位安全投入嚴重不足，存在安全隱患。

　　黑白合同。又名“陰陽(yáng)合同”，是指建設單位與施工單位簽訂的兩份價(jià)格完全不一樣的兩本施工合同?！昂诤贤笔侵附ㄖ椖客顿Y者在工程招標過(guò)程中，除公開(kāi)簽訂的合同外，又與中標公司私下簽訂另一份合同，強迫中標單位壓低工程款項，墊資承包等，這本合同留在公司作為結算憑據：“陽(yáng)合同”上的價(jià)格與中標通知書(shū)上的價(jià)格一致，這本合同用來(lái)到合同管理部門(mén)備案用的。在實(shí)際的履約過(guò)程中，真正執行的是這本“陰合同”，標準合同標的是虛價(jià)，私下商定的協(xié)議才是實(shí)價(jià)，而反映招標成果的中標通知書(shū)，則變成了一張廢紙。

　　保額無(wú)度?！墩袠送稑朔ā返?6條第二款規定：“招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當提交?！边@就是投標人的履約保證金制度，但是，這條規定并沒(méi)有同時(shí)對應該提交的保證金數量，以及招標人在獲取該項保證金以后在使用上的限制做出明確規定，招標人可以任意制訂應該提交的保證金數量。投標保證金無(wú)“度”，缺少約束的法律規定，致使有的招標人以提交保證金為由，變相要求施工企業(yè)墊資施工；更有甚者，由于該法沒(méi)有對保證金的使用作出全面的具體規定，將巨額保證金挪作它用的開(kāi)發(fā)商也不乏其列，造成了投標人的巨大損失。

　　評委虛實(shí)。根據法律規定，評標委員會(huì )是領(lǐng)導項目招標全過(guò)程的權力機構，尤其是在評標定標的環(huán)節具有決定權，是一個(gè)名副其實(shí)的臨時(shí)性的實(shí)權機構，可謂舉足輕重。但事與愿違，在實(shí)際的招標過(guò)程中，不少評標委員會(huì )不過(guò)是一個(gè)“傀儡”，他們的權力是虛的。某些與招標項目直接或間接有關(guān)的政府領(lǐng)導、招標單位領(lǐng)導、招標單位具體負責人等，操縱著(zhù)中標的結果，他們才是招標的實(shí)權人。評標委員會(huì )成了他們達到非法意圖的工具，絕大多數的評標專(zhuān)家會(huì )按招標單位的意思來(lái)評，更有甚者，招標單位會(huì )事先準備好幾份不同筆體的評分表，專(zhuān)家只要在上面簽上名字就行了，遇到個(gè)別認真的專(zhuān)家，招標單位也會(huì )采用增加評標專(zhuān)家的評標費等方法來(lái)擺平。

　　素質(zhì)偏低。評標不規范的主要表現有：評標專(zhuān)家庫按行業(yè)、按地區而不是按專(zhuān)業(yè)建立，專(zhuān)家面太窄，人數太少，相互容易“勾兌”串通，腐敗的機率高；評標委員會(huì )沒(méi)有依法“獨立”，不少地方只選那些聽(tīng)招呼的人當評委，以便暗中控制；評標、定標辦法不是在投標截止前確定，而是在投標書(shū)送達后確定，且缺乏操作性強的評標、定標細則，導致評標、定標缺乏客觀(guān)標準，隨意性大，感情因素、行政色彩濃；評標人員素質(zhì)低，不能公正評標、科學(xué)評標。

　　少批多建。有的單位報批的是一套面積少的圖紙，建的又是另一套面積大大超出報批圖紙的數字，使用陰陽(yáng)圖紙，目的是少交各種稅費，甚至逃避招標。

　　開(kāi)發(fā)。有的建筑公司未經(jīng)批準，在不具備條件的情況下，搞雙重資質(zhì)，既搞施工又搞開(kāi)發(fā)，還有的掛著(zhù)開(kāi)發(fā)公司的招牌，僅交少量的管理費，搞個(gè)人開(kāi)發(fā)，逃避招投標。

　　無(wú)證建房。有的單位視《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國城市規劃法》于不顧，自行選址，自行挑選建筑公司，自行確定建筑面積，自行擬定建筑安全、質(zhì)量標準，明目張膽地沖擊、干擾建筑市場(chǎng)。

　　評標無(wú)則。業(yè)主由于各種潛性原因，評選標準設定單一，誰(shuí)最便宜我就選誰(shuí)。致使少數不具備實(shí)力但又渴望中標的企業(yè)，為了能在招標中脫穎而出，就在沒(méi)有足夠實(shí)力的情況下，沒(méi)有原則的降低價(jià)格。