第二章 招標投標的當事人與監督管理

2.4招標投標活動(dòng)監督

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2.4.1招標投標活動(dòng)監督體系

《招標投標法》第7條規定：“招標投標活動(dòng)及其當事人應當接受依法實(shí)施的監督”。在招標投標法規體系中，對于行政監督、司法監督、當事人監督、社會(huì )監督都有具體規定，構成了招標投標活動(dòng)的監督體系。

（1）當事人監督

即招標投標活動(dòng)當事人的監督。招標投標活動(dòng)當事人包括招標人、投標人、招標代理機構、評標專(zhuān)家等。由于當事人直接參與、并且與招標投標活動(dòng)有著(zhù)直接的利害關(guān)系，因此，當事人監督往往最積極，也最有效，是行政監督和司法監督的重要基礎。國家發(fā)展改革委等七部委聯(lián)合制定的《工程建設項目招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》具體規定了投標人和其他利害關(guān)系人投訴以及有關(guān)行政監督部門(mén)處理投訴的要求，這種投訴就是當事人監督的重要方式。

（2）行政監督

行政機關(guān)對招標投標活動(dòng)的監督，是招投標活動(dòng)監督體系的重要組成部分。依法規范和監督市場(chǎng)行為，維護國家利益、社會(huì )公共利益和當事人的合法權益，是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府的一項重要職能�！墩袠送稑朔ā穼τ嘘P(guān)行政監督部門(mén)依法對招標投標活動(dòng)、查處招標投標活動(dòng)中的違法行為作出了具體規定。如第7條規定：“有關(guān)行政監督部門(mén)依法對招標投標活動(dòng)實(shí)施監督，依法查處招標投標活動(dòng)中的違法行為。”

（3）司法監督

即指國家司法機關(guān)對招標投標活動(dòng)的監督�！墩袠送稑朔ā肪唧w規定了招標投標活動(dòng)當事人的權利和義務(wù)，同時(shí)也規定了有關(guān)違法行為的法律責任。如招投標活動(dòng)當事人認為招標投標活動(dòng)存在違反法律、法規、規章規定的行為，可以起訴，由法院依法追究有關(guān)責任人相應的法律責任。

（4）社會(huì )監督

即指除招標投標活動(dòng)當事人以外的社會(huì )公眾的監督。“公開(kāi)，公平，公正”原則之一的公開(kāi)原則就是要求招標投標活動(dòng)必須向社會(huì )透明，以方便社會(huì )公眾的監督。任何單位和個(gè)人認為招標投標活動(dòng)違反招投標法律、法規、規章時(shí)，都可以向有關(guān)行政監督部門(mén)舉報，由有關(guān)行政監督部門(mén)依法調查處理。因此，社會(huì )公眾、社會(huì )輿論以及新聞媒體對招標投標活動(dòng)的監督是一種第三方監督，在現代信息公開(kāi)的社會(huì )發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。

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2.4.2行政監督的基本原則

政府對招標投標活動(dòng)實(shí)施行政監督必須遵循依法行政的基本要求，其基本原則有：

（1）職權法定原則

政府對招標投標活動(dòng)實(shí)施行政監督，應當在法定職責范圍內依法實(shí)行。任何政府部門(mén)、機構和個(gè)人都不能超越法定權限，直接參與或干預具體招標投標活動(dòng)�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規范招投標活動(dòng)的若干意見(jiàn)》明確規定：“有關(guān)行政監督部門(mén)不得違反法律法規設立審批、核準、登記等涉及招投標的行政許可事項；已經(jīng)設定的一律予以取消”。

（2）合理行政原則

政府對招標投標活動(dòng)實(shí)施行政監督，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待招標投際活動(dòng)當事人，不偏私、不歧視；所采取的措施和手段應當是必要、適當的。

（3）程序正當原則

政府對招標投標活動(dòng)實(shí)施行政監督，應當嚴格遵循法定程序，依法保障當事人的知情權、參與權和救濟權。

（4）高效便民原則

政府對招標投標活動(dòng)實(shí)施行政監督，無(wú)論是核準招標事項，還是受理投訴舉報案件，都應當遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責，提高辦事效率，切實(shí)維護當事人的合法權益。

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2.4.3行政監督的職責分工

我國招標投標行政監督職責分工的特點(diǎn)是由法律授權，分級管理。我國的立法中，一般都是在法律條文中直接規定主管部門(mén)。由于招標投標涉及領(lǐng)域眾多，職責分工相對比較復雜，《招標投標法》第7條做了原則性授權規定：“對招標投標活動(dòng)的行政監督及有關(guān)部門(mén)的具體職權劃分，由國務(wù)院規定”。根據這一法律授權，國務(wù)院辦公廳制定了《國務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標投標活動(dòng)行政監督的職責分工意見(jiàn)的通知》，具體規定了國務(wù)院各部門(mén)的職責分工，同時(shí)，又授權“各省、自治區、直轄市人民政府可根據《招標投標法》的規定，從本地實(shí)際出發(fā)，制定招投標管理辦法”，據此，各省級政府相繼出臺了一些相關(guān)規定，逐級確定有關(guān)職責分工。目前，各省級地方政府的有關(guān)職責分工基本都是參照國務(wù)院規定而確定的，只是在機構設置和具體分工方面各有特色。招標投標行政監督職責分工與行政管理層級相對應，中央和地方各級政府有關(guān)部門(mén)按照各自權限分級負責有關(guān)招標投標活動(dòng)的監督工作。

招標投標活動(dòng)的行政監督比較多，具體職責分工是以國務(wù)院有關(guān)部門(mén)的職責分工為基礎劃分的，主要有：

（1）指導協(xié)調部門(mén)

由于招標投標行政監督部門(mén)很多，為了加強部門(mén)之間的協(xié)調配合，保障政令統一，提高行政監督合力，國務(wù)院指定國家發(fā)展改革委負責指導和協(xié)調全國招投標工作，具體職責包括：會(huì )同有關(guān)行政主管部門(mén)擬定《招標投標法》的配套法規、綜合性政策和必須進(jìn)行招標的項目的具體范圍、規模標準以及不適宜進(jìn)行招標的項目，報國務(wù)院批準；指定發(fā)布招標公告的報刊、信息網(wǎng)絡(luò )或其他媒介等。同時(shí)，國家發(fā)展改革委也是重要的招標投標行政監督部門(mén)。國家發(fā)展改革委作為項目審批部門(mén)，負責依法核準應報國家發(fā)展改革委審批和由其核報國務(wù)院審批項目的招標方案（包括招標范圍、招標組織形式、招標方式）；組織國家重大建設項目稽察特派員，對國家重大建設項目建設過(guò)程中的工程招投標進(jìn)行監督檢查。

（2）行業(yè)監督部門(mén)

按照國務(wù)院確定的職責分工，對于招投標過(guò)程中泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動(dòng)的監督執法，分別由有關(guān)行業(yè)行政主管部門(mén)負責并受理投標人和其他利害關(guān)系人的投訴。按照這一原則，工業(yè)和信息、水利、交通、鐵道、民航等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招投標活動(dòng)的監督執法，分別由有關(guān)行業(yè)行政主管部門(mén)負責。各類(lèi)房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線(xiàn)路、管道、設備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動(dòng)的監督執法，由建設行政主管部門(mén)負責。進(jìn)口機電設備采購項目的招投標活動(dòng)的監督執法，由商務(wù)行政主管部門(mén)負責。

此外，按照《政府采購法》規定，各級財政部門(mén)依法履行對政府采購活動(dòng)的監督管理職責，政府采購工程進(jìn)行招標投標的，適用招標投標法。審計部門(mén)依據《中華人民共和國審計法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計法》）的規定，可以對政府投資和以政府投資為主的建設項目、國際組織和外國政府援助、貸款項目進(jìn)行審計監督。監察部門(mén)依據《中華人民共和國行政監察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政監察法》）的規定，對有關(guān)行政監督部門(mén)及其工作人員實(shí)施招標投標行政監督進(jìn)行行政監察。

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2.4.4行政監普的內容

從監督內容看，政府針對招標投標活動(dòng)實(shí)施行政監督主要分為程序監督和實(shí)體監督兩個(gè)方面。程序監督，是指政府針對招標投標活動(dòng)是否嚴格執行法定程序實(shí)施的監督；實(shí)體監督，是指政府針對招標投標活動(dòng)是否符合《招標投標法》及有關(guān)配套規定的實(shí)體性要求實(shí)施的監督。具體內容包括：

1）依法必須招標項目的招標方案（含招標范圍、招標組織形式和招標方式）是否經(jīng)過(guò)項目審批部門(mén)核準。

2）依法必須招標項目是否存在以化整為零或其他任何方式規避招標等違法行為。

3）公開(kāi)招標項目的招標公告是否在國家指定媒體上發(fā)布。

4）招標人是否存在以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或者對潛在投標人實(shí)行歧視待遇，強制要求投標人組成聯(lián)合體共同投標等違法行為。

5）招標代理機構是否存在泄露應當保密的與招標投標活動(dòng)有關(guān)情況和資料，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會(huì )公共利益或者他人合法權益等違法行為。

6）招標人是否存在向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱(chēng)、數量或可能影響公平競爭的有關(guān)招標投標的其他情況的行為，或泄露標底，或違法與投標人就投標價(jià)格、投標方案等實(shí)質(zhì)性?xún)热葸M(jìn)行談判等違法行為。

7）投標人是否存在相互串通投標或與招標人串通投標，或以向招標人或評標委員會(huì )成員行賄的手段謀取中標，或者以他人名義投標或以其他方式弄虛作假騙取中標等違法行為。

8）評標委員會(huì )的組成、產(chǎn)生程序是否符合法律規定。

9）評標活動(dòng)是否按照招標文件預先確定的評標方法和標準在保密的條件下進(jìn)行。

10）招標人是否存在在評標委員會(huì )依法推薦的中標候選人以外確定中標人的違法行為。

11）招標投標的程序、時(shí)限是否符合法律規定。

12）中標合同簽訂是否及時(shí)、規范，合同內容是否與招標文件和投標文件相符，是否存在違法分包、轉包。

13）實(shí)際執行的合同是否與中標合同內容一致，等等。

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2.4.5行政監督方式

（1）核準招標方案

按照《國務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標投標活動(dòng)行政監督的職責分工意見(jiàn)的通知》有關(guān)規定，必須招標的項目在開(kāi)展招標活動(dòng)之前，招標人應當將招標方案報項目審批部門(mén)核準。項目審批部門(mén)對必須招標的項目核準的內容包括：建設項目具體招標范圍（全部招標或者部分招標）招標組織形式（委托招標或自行招標）招標方式（公開(kāi)招標或邀請招標）招標人應當按照項目審批部門(mén)的核準意見(jiàn)開(kāi)展招標活動(dòng)。

（3）現場(chǎng)監督

按照《招標投標法》及有關(guān)配套規定，對招標投標過(guò)程的監督主要由縣級以上人民政府有關(guān)行政主管部門(mén)負責�，F場(chǎng)監督，是指政府有關(guān)部門(mén)工作人員在開(kāi)標、評標的現場(chǎng)行使監督權，及時(shí)發(fā)現并制止有關(guān)違法行為�，F場(chǎng)監督也可以通過(guò)網(wǎng)上監督來(lái)實(shí)現，即政府有關(guān)部門(mén)利用網(wǎng)絡(luò )技術(shù)對招標投標活動(dòng)實(shí)施監督管理。如商務(wù)部就是通過(guò)“中國國際招標網(wǎng)”對機電產(chǎn)品國際招標投標活動(dòng)實(shí)施過(guò)程監督的，機電產(chǎn)品國際招標的各項程序都需要在“中國國際招標網(wǎng)”上進(jìn)行。