城市發(fā)展面臨著(zhù)越來(lái)越多的問(wèn)題，城市政府的壓力也越來(lái)越大，擺在城市政府面前的是兩難的局面：

　　一是發(fā)展難，包括征地難、融資難、土地指標取得難、招商更難；二是責任大，政府承擔的責任越來(lái)越大，關(guān)注物價(jià)、解決就業(yè)、治理環(huán)境、建設保障性住房等，這些都是需要花錢(qián)來(lái)解決的。

　　與此同時(shí)，這些難題也為各地政府如何將城市發(fā)展好、如何提高執政能力提出了更高的要求。這些問(wèn)題本質(zhì)上是資金統籌問(wèn)題，或資源的配置問(wèn)題，即如何通過(guò)公共資源的配置，撬動(dòng)市場(chǎng)資源，解決一個(gè)城市的發(fā)展問(wèn)題。很多地方政府沿用傳統辦法，在實(shí)際工作中卻屢屢碰壁。

　　安徽省淮南市政府在與中鐵四局的合作中采用了投融資規劃方法，妥善處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，明確各方的資金來(lái)源與盈利方式，破解了城市發(fā)展的難題。

　　城市新區開(kāi)發(fā)中面對的問(wèn)題

　　淮南市山南新區的案例具有普遍意義。政府主要面對三個(gè)方面的問(wèn)題：一是規劃落實(shí)難問(wèn)題；二是投資人和政府投融資風(fēng)險如何控制的問(wèn)題；三是城市發(fā)展過(guò)程中各方利益的兼顧問(wèn)題。

　　在城市開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中，規劃不落實(shí)一直是制約一個(gè)城市發(fā)展的重要瓶頸，《城鄉規劃法》突出強調并明確規定了對行政行為的監督機制，物權法的實(shí)施更是為規劃的落實(shí)上了一道緊箍。但是，分稅體制改革后，地方政府通�？客恋毓�應收入平衡城市基礎設施和公共設施的建設投入，面對巨大的發(fā)展壓力和需要支付的巨額城市建設和運營(yíng)開(kāi)支，地方政府該何去何從？

　　為了滿(mǎn)足新城建設的投資需求，各地政府普遍采取吸引社會(huì )資本的辦法提速城市建設，包括基礎設施和公用設施的特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)土地綜合開(kāi)發(fā)解決城市配套建設問(wèn)題等。但政府與投資人的合作往往存在很多問(wèn)題，有些已經(jīng)合作到一定程度卻很難繼續下去，究其原因：

　　一是政府與投資人之間的合作條件不明確，沒(méi)有在合作之初把雙方的權利義務(wù)說(shuō)清楚，投資人在投資過(guò)程中如何獲得回報的問(wèn)題一直含糊其詞；二是沒(méi)有從根本上解決城市基礎設施和公共設施的資金來(lái)源問(wèn)題，政府采用了預支信用的辦法，一旦政府信用不可再預支，雙方的合作就會(huì )出現問(wèn)題；三是雙方在價(jià)值取向上存在分歧，政府要兼顧投資人、企業(yè)住戶(hù)、居民乃至被征地農民等利益群體的合理利益，而開(kāi)發(fā)商的目標是獲取合理的回報和穩定的現金流，很難同時(shí)兼顧社會(huì )效益和公共資源的最優(yōu)配置。在政府和投資人博弈的過(guò)程中，有時(shí)為了解決當前問(wèn)題，政府不得不以犧牲公共利益為前提，導致了包括修改規劃指標、調整建設用地的性質(zhì)、滯后建設基礎設施，棄建學(xué)校、醫院等配套公共設施等“規劃難落實(shí)”的問(wèn)題。

　　淮南市政府和中鐵四局充分認識到，規劃不落實(shí)，表面上投資人有很大的操作空間、有利可圖，但由于其結果必然損害大多數人的利益而最終會(huì )殃及投資人。因此，淮南市政府與中鐵四局都希望規范運作，在城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中兼顧好各方的利益。中鐵四局希望通過(guò)規范運作降低投資風(fēng)險，取得合理的回報�；茨鲜姓�府則需要規范中鐵四局的投資行為，使整個(gè)城市開(kāi)發(fā)可預期，降低風(fēng)險，有利于企業(yè)投資人的評價(jià)和入住。因此，淮南市政府與中鐵四局就如何降低風(fēng)險達成共識：通過(guò)融資規劃，劃清政府和開(kāi)發(fā)商在城市開(kāi)發(fā)和建設管理過(guò)程中的責任、權利，雙方同時(shí)制定了具有可操作性的開(kāi)發(fā)計劃和開(kāi)發(fā)策略。

　　投融資規劃破解操作難題

　　受雙方的委托，北京大岳咨詢(xún)有限公司應用投融資規劃的理論和方法，對山南新區的開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行分析、規劃，從三個(gè)方面開(kāi)展工作。

　　劃清市場(chǎng)和政府的邊界。明確了市場(chǎng)主體的盈利模式，調動(dòng)了市場(chǎng)的積極性，解決了城市建設資金投入問(wèn)題，為各項規劃的落實(shí)提供了資金保障。

　　投融資規劃方法運用在淮南項目的第一項工作，是通過(guò)事權的劃分將新區開(kāi)發(fā)這個(gè)大系統中應當由投資人運作的子系統劃分出來(lái)，事權明確了，子系統的投入產(chǎn)出模式以及與系統外部環(huán)境的關(guān)系就清楚了。

　　在明確了“投資人實(shí)施的土地一級開(kāi)發(fā)是城市開(kāi)發(fā)工作的起點(diǎn)和基礎，政府的各項公共職能是投資人工作的外部環(huán)境”這一雙方合作關(guān)系的基礎上，根據整個(gè)項目的開(kāi)發(fā)計劃，針對雙方在各種立項、規劃、建設、審批、監督、共同驗收、資金回收等環(huán)節，就中鐵四局的義務(wù)和政府的支持工作做出了明確規定�；茨鲜姓�府與中鐵四局集團分別成立了山南新區建設指揮部和專(zhuān)門(mén)的項目公司，并依合同約定成立了開(kāi)發(fā)協(xié)調機構以解決雙方銜接配合問(wèn)題。這樣的合作機制有效地避免了因政府與投資人責權利不清而導致合作難以為繼的僵局，同時(shí)通過(guò)加強政府部門(mén)間的協(xié)調溝通為科學(xué)決策創(chuàng )造有利條件。

　　統籌基礎設施和公共設施的配套資金。通過(guò)資金的統籌，解決了資金的回收問(wèn)題，降低了政府和投資人的投資風(fēng)險。

　　投融資規劃方法的根本意義在于預期的管理，中鐵四局有了合理的預期，并在與政府的合作過(guò)程中強化了預期效果，因此，中鐵四局敢投入了，放心投入了，進(jìn)而帶動(dòng)了其他投資人的信心，使得淮南城市發(fā)展走上了快車(chē)道，投資人的回報也得到了保障。按照規劃的開(kāi)發(fā)時(shí)序，并運用財務(wù)分析模型對開(kāi)發(fā)時(shí)序進(jìn)行分析和調整，使投資人和政府對開(kāi)發(fā)過(guò)程中將要面對的投資強度、投資風(fēng)險有一個(gè)清醒的認識，同時(shí)制定一套合理的財務(wù)方案，有計劃地避免以往新城建設過(guò)程中容易出現的資金斷鏈問(wèn)題，從而確保新區開(kāi)發(fā)的順利實(shí)施。

　　關(guān)注利益主體的平衡，帶動(dòng)其他投資人參與

　　在資金統籌過(guò)程中，落實(shí)政府關(guān)于關(guān)注民生的政策，把農民的長(cháng)期生計作為統籌的對象。把入住企業(yè)的需求和入住居民的需求轉化成具體的建設和管理投入，從而化解了征地過(guò)程中的對抗和矛盾，推進(jìn)了項目的快速和諧發(fā)展。由于項目進(jìn)展順利，其他投資人預期較好，有力地推動(dòng)了多方投資人的積極參與。

　　投融資規劃方法，通過(guò)資金統籌使淮南市山南新區實(shí)現了基礎設施與公共設施的適度先行，從而提升了城市價(jià)值并為產(chǎn)業(yè)的引入創(chuàng )造條件，使新城建設在追求經(jīng)濟效益的同時(shí)兼顧社會(huì )效益的有效實(shí)現。