行政管理研究的是政府對自身及對社會(huì )的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問(wèn)題。這個(gè)題目很大，既有理論又有實(shí)踐、既有中國又有外國，由于時(shí) 間有限，因此我就講一下國外公共管理的相關(guān)理論，舉一些實(shí)例和說(shuō)說(shuō)國外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個(gè)方面的內容：當代國外行政體制改革的特點(diǎn)、動(dòng)因；當代行政體制改革的主方向和指導理論；當代行政體制改革的措施、內容。

　　一、當代國外行政體制改革的特點(diǎn)、動(dòng)因。

　　當代有一個(gè)時(shí) 間界線(xiàn)，就行政體制改革來(lái)說(shuō)是指從70年代末、80年代初至今，其標志是79年撒切爾夫人上臺執政，成了推動(dòng)行政體制改革的先驅。82年里根在美國上臺后也大力推行行政體制的市場(chǎng)化改革，使行政體制改革進(jìn)一步深入擴展開(kāi)來(lái)。

　　1、當代行政體制改革有四個(gè)特點(diǎn)：

　�。�1）、當代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進(jìn)性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國家都卷入這個(gè)浪潮中，都在進(jìn)行改革，這個(gè)改革是大刀闊斧進(jìn)行的。即使行政管理體制運作很好的國家也在進(jìn)行改革，如日本。廣泛是指改革內容和改革的涉及面非常廣泛。激進(jìn)是指改革體現了根本的方向性調整，所以也有人把當代的行政體制改革稱(chēng)為“政府重組”或“政府再造”。

　�。�2）、當代行政體制改革與以前的行政體制改革在改革的總方向上相反。以前的行政體制改革總方向是政府職能、責任的膨脹，隨著(zhù)這種膨脹政府規模也開(kāi)始膨脹。而當代行政體制改革總方向卻是政府的退縮和市場(chǎng)的回歸。撒切爾稱(chēng)之為政府戰線(xiàn)的全方位退卻。里根在進(jìn)行行政體制改革時(shí)有兩句名言：“政府不能解決問(wèn)題，反而它本身才是問(wèn)題”，“讓政府不再騎在我們頭上，讓政府的手遠離我們的錢(qián)包”。

　�。�3）、當代行政體制改革以市場(chǎng)化為取向，塑造企業(yè)型政府，具有超越意識形態(tài)的特征。即不論什么形態(tài)的國家，不論什么傾向的黨派、不論什么經(jīng)濟水平都在進(jìn)行世界范圍內趨同的改革，所有改革的方向都有些雷同，所有政黨都有向右傾的轉制趨勢。比如英國工黨過(guò)去講求信奉共產(chǎn)主義、公有制，現在的黨章中已經(jīng)沒(méi)有了這一規定，布萊爾上臺后撒切爾執政時(shí)期出售的國有企業(yè)全部都沒(méi)有收回，而且還新賣(mài)了很多企業(yè)，目前正在研究郵政如何市場(chǎng)化，他的施政方針跟撒切爾沒(méi)有多大的區別，所以現在有人把布萊爾稱(chēng)為布撒切爾。

　�。�4）、當代行政體制改革處于特殊歷史時(shí)期，因此意義非同一般。目前正處于社會(huì )轉型期，即從工業(yè)社會(huì )向后工業(yè)社會(huì )轉變。知識經(jīng)濟、全球化、一體化、信息化是轉型的標志。所以當代行政體制改革肩負的使命與過(guò)去的改革不同。過(guò)去的改革只是調整；當代除了調整還要探討適應未來(lái)的管理體制，具有劃時(shí)代的意義。

　　2、當代行政體制改革的動(dòng)因，也就是推動(dòng)改革的力量。

　�。�1）、當前的國際環(huán)境發(fā)生了很大的變化，如知識經(jīng)濟的出現、信息化社會(huì )的出現、全球化速度加劇，等等。各國為適應環(huán)境迎接挑戰必須改變，必須使自己國家在各方面與國際接軌，必須相應的修改國內原有的法律、行為方式。一個(gè)國家的競爭力水平在很大程度上依賴(lài)于國內企業(yè)的競爭力水平，在國際競爭加劇的情況下，企業(yè)要有競爭力，政府的管理必須跟上，如果政府沒(méi)有提供好的環(huán)境，企業(yè)不可能得到發(fā)展。大家都知道比爾。蓋茨從大學(xué)中途退學(xué)后只用20年的時(shí) 間就成為了世界上最富有的人，他成功的原因當然有很多了，但其中一個(gè)很重要的原因就在于美國社會(huì )給他提供了這個(gè)環(huán)境，如果換在我國的環(huán)境下他就不可能取得那樣大的成功了。所以為了增強企業(yè)的競爭力，進(jìn)而增強國家競爭力，政府管理的改革勢在必行。此外在國際化的條件下，政府改革本身具有傳播效應，所有的信息都實(shí)現了全球化，老百姓通過(guò)報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò )可以很及時(shí)、準確的了解外國政府的管理動(dòng)向，會(huì )根據外國政府的行為向本國政府提出相應的改革要求，而政治家們?yōu)榱双@得老百姓的支持也會(huì )有相同的改革意向。這些力量都能推動(dòng)改革的進(jìn)行。

　�。�2）、行政體制的國內環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，老百姓對政府的期望、要求提高。用美國政府的話(huà)說(shuō)：“老百姓希望政府工作得更好，花錢(qián)更少�！痹谶@種情況下政府只有通過(guò)改革自身才能適應老百姓對政府日益提高的期望和要求。私營(yíng)部門(mén)為了在高度競爭下求得生存，在管理和提供的服務(wù)上有非常大的改進(jìn)，他們的改進(jìn)與政府提供服務(wù)的不好形成對比，所以老百姓強烈要求政府進(jìn)行改革。

　　大眾傳播媒介的普及形成的監督作用也迫使政府進(jìn)行改革。電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò )的普及形成了一種“魚(yú)缸效應”，政府官員像在魚(yú)缸中的金魚(yú)一樣一直處于大眾的監視之下。媒體為了吸引觀(guān)眾或讀者總是力圖報道政府的丑聞，批評政治家，對行政官員的低效以及由此造成的對資源的浪費也不斷進(jìn)行揭露。其中一個(gè)很有趣的例子就是美國政府辦公室要換個(gè)燈泡時(shí)，雖然燈泡本身的價(jià)格只有四美元，但換燈泡得到批準卻要經(jīng)過(guò)17道程序，耗費240美元，極其無(wú)效率。媒體經(jīng)常揭露這類(lèi)事情，使政府處于誠恐誠惶之中，從而迫使政府進(jìn)行改革。

　�。�3）、政府自身面臨的困境迫使它采取改革措施，這是改革內在的主要動(dòng)因。當代政府面臨了三大危機：財政危機、管理危機、信任危機。

　　財政危機是指每國政府都感到入不敷出。所以有學(xué)者稱(chēng)當代改革為財政驅動(dòng)的政府改革。老百姓越來(lái)越抵制政府的收費，“讓政府的手遠離我們的錢(qián)包”，在財政收入有限，支出又很大的情況下，政府只有以改革內部管理，提高效率來(lái)降低成本。

　　管理危機本來(lái)可以通過(guò)強化對政府的管理來(lái)解決，但政府非常龐大，所以最難管理。全球最大的企業(yè)是通用公司，它的所有員工加起來(lái)才14萬(wàn)左右，可中國政府的工作人員有700萬(wàn)，要管理好這么龐大的人群是非常困難的。而且政府的目標也很多，公務(wù)員的身份具有兩重性，既是領(lǐng)導者的下屬也是他們的選民，領(lǐng)導者為了獲得他們的支持以便在下次的選舉中獲勝，在對他們的管理上有時(shí)候會(huì )遇到兩難境地。

　　由管理危機導致了老百姓對政府的不滿(mǎn)、不信任，從而引發(fā)了信任危機。舉例來(lái)說(shuō)，58年－65年間美國進(jìn)行了一項民意測驗，其中的一個(gè)問(wèn)題是“我相信政府大部分時(shí) 間能秉公辦事”，當時(shí)同意這個(gè)說(shuō)法的人有78％，到了82年重新進(jìn)行測驗時(shí)同意的人下降到31％。80年代進(jìn)行的測驗中問(wèn)“你認為你交的稅聯(lián)邦政府浪費了沒(méi)有？”百分之七、八十的人回答說(shuō)“有”。當被問(wèn)到“你認為你每上交一塊錢(qián)被政府浪費了多少”時(shí)，得到的答案是每上交一塊錢(qián)被政府浪費了四毛八。雖然這只是人們的主觀(guān)看法，但表明了政府在百姓心目中的形象已經(jīng)下降到了很危險的地步。

　　克林頓曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：美國政府不但面臨預算危機、管理危機，而且由于聯(lián)邦政府的業(yè)績(jì)赤字導致百姓對政府的信任赤字，如果不加以解決，一切都無(wú)從談起。因此政府必須采取行動(dòng)以挽回自己在民眾心中的形象。

　　二、當代行政體制改革的方向和指導理論

　　當代行政體制改革有2個(gè)方向。第一、市場(chǎng)化和社會(huì )化。改革著(zhù)眼于處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系，實(shí)現政府的退卻。這個(gè)方向背后的邏輯很簡(jiǎn)單：政府目前面臨困難的原因在于管理的事情太多了，所以要退卻，集中力量抓好重要的事情。第二、政府內部管理改革，提高工作效率。

　　當代行政體制改革以公共選擇及其相關(guān)理論和管理主義理論為指導理論。

　　1、公共選擇及其相關(guān)理論。探討了政府在與市場(chǎng)的關(guān)系上

　　應該怎么做，政府為什么應該退卻。

　　理性經(jīng)濟人假設是公共選擇理論的前提和出發(fā)點(diǎn)，這也是經(jīng)濟學(xué)中對人性的基本假設。用亞當。斯密的話(huà)說(shuō)：人的本性是利己的，會(huì )根據對個(gè)人利益的算計來(lái)決定行為模式。自利不同于自私，它是人的本性，是指在不損害他人利益的情況下使自己的利益最大化，這是經(jīng)濟活動(dòng)的源泉。沒(méi)有自利，經(jīng)濟活動(dòng)就沒(méi)有辦法展開(kāi)，否認了自利原則就無(wú)法進(jìn)行經(jīng)濟分析，也沒(méi)有辦法進(jìn)行政策設計，要知道政策是不可能建立在“高尚”的基礎上的。高尚有時(shí)是好事，有時(shí)會(huì )變成壞事，關(guān)鍵看你對人性的假設是什么。在這里我講個(gè)故事來(lái)說(shuō)明吧。戰國時(shí)候魯國曾經(jīng)發(fā)布過(guò)一條通告，通告上說(shuō)到其他國家游歷的人如果遇見(jiàn)有魯國人在其他國家淪為奴隸，那就把這些人買(mǎi)來(lái)后帶回魯國，魯國政府會(huì )付給贖金并提供獎金，因為對一個(gè)大國來(lái)說(shuō)有國人在其他國家做奴隸畢竟是很沒(méi)面子的一件事。有一次顏回（可能是他吧，我記不清楚了）在別國遇到了一個(gè)淪為奴隸的魯國人，于是把他帶回了魯國，而且沒(méi)有去官府領(lǐng)錢(qián)。于是很多人就說(shuō)顏回很高尚，是個(gè)脫離了低級趣味的人。顏回自己也這么認為，到孔子那里期望孔子表?yè)P他。沒(méi)想到孔子卻把他大罵了一頓，說(shuō)“你把魯國人害了�！币驗榭鬃诱J為顏回的做法會(huì )給其他人形成壓力，使其他人花錢(qián)帶回做奴隸的魯國人后不好意思到官府去要錢(qián)。這樣就無(wú)法形成激勵，對一些家境并不十分好的人來(lái)說(shuō)也就沒(méi)有了這個(gè)能力，導致的結果就是當在外游歷的人看到做奴隸的魯國人時(shí)把眼睛一閉，當作沒(méi)看見(jiàn)，所以實(shí)際上反而害了魯國人。由此可見(jiàn)，孔子也承認自利行為的作用，承認理性經(jīng)濟人假設，中國傳統的“性善”與理性經(jīng)濟人假設并不相矛盾。

　　公共選擇理論將理性經(jīng)濟人假設用到政治領(lǐng)域。過(guò)去人們都認為“無(wú)商不奸”，搞經(jīng)濟活動(dòng)的人是自私自利的，而政府官員是公職，所以不是理性經(jīng)濟人。但公共選擇理論認為政府官員也是，并由此發(fā)展出了市場(chǎng)論和政治家行為動(dòng)機理論。具體來(lái)說(shuō)就是認為社會(huì )中存在兩個(gè)市場(chǎng)，一個(gè)是經(jīng)濟市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟市場(chǎng)中進(jìn)行服務(wù)、商品的交易，交易媒介是貨幣。在政治市場(chǎng)中交易的主體是政治家和選民，內容是權力和福利，媒介是選票。政治家通過(guò)管理國家給老百姓一些福利，以此獲得老百姓的支持。在兩個(gè)市場(chǎng)上主體的行為目標是不同的。在經(jīng)濟市場(chǎng)上，作為生產(chǎn)者追求利潤最大化，消費者追求在有效約束下的效用最大化；在政治市場(chǎng)中，政治家追求權力最大化，老百姓追求福利最大化。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題：如果一個(gè)政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身權力最大化，政治家會(huì )采取什么措施呢？他會(huì )毫不猶豫的選擇可以使他權力實(shí)現最大化的措施。舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)吧。比如說(shuō)維修馬路問(wèn)題。馬路剛剛修好的時(shí)候質(zhì)量較好，隨著(zhù)時(shí) 間的流逝，質(zhì)量會(huì )不斷下降。根據工程師協(xié)會(huì )的研究我們可以知道馬路質(zhì)量下降的軌跡是一條曲線(xiàn)，不是一條直線(xiàn)，也就是說(shuō)前幾年下降的速度比較慢，如果不加以維護的話(huà)下降速度會(huì )不斷加快，最后兩年簡(jiǎn)直就是呈直線(xiàn)下降了。而馬路修復的時(shí)機選擇是一門(mén)學(xué)問(wèn)，早期修復所花的費用很低，而且效果很好；如果這個(gè)時(shí)候不管它，再過(guò)兩年修復的話(huà)就要花更多的錢(qián)了；如果再不動(dòng)，那馬路的修復成本會(huì )更高；到最后無(wú)法再修復時(shí)就只能重新修建了。修馬路什么時(shí)候最好、成本最低我們不知道，但是什么時(shí)候最不好、成本最高我們卻可以看出來(lái)，就是在重新修建那一點(diǎn)上�？蓪�(shí)際上美國很多馬路的修復都要等到最后一點(diǎn)才重建。原因在于對政治家來(lái)說(shuō)重新修建比不明顯的修復更能讓他感到榮耀，他可以通過(guò)奠基儀式、剪彩、接受新聞訪(fǎng)問(wèn)等形式在民眾中擴大他的知名度，通過(guò)修復馬路這個(gè)表面的“政績(jì)”來(lái)獲得民眾的支持。換句話(huà)說(shuō)就是政治家以此來(lái)?yè)Q取名聲和榮譽(yù)，以名聲、榮譽(yù)來(lái)?yè)Q取選票，以選票來(lái)?yè)Q取權力�？傊�，公共選擇理論認為政治家也是人，也是理性經(jīng)濟人，以道德水平來(lái)講與一般人相同。所以他們所作出的決策不一定科學(xué)，可能會(huì )失靈。

　　公共選擇理論中包括官僚行為動(dòng)機理論。它承認人都是一樣的，所以政府部門(mén)的人不一定比我們更加自私，但由于政府設計有缺陷，如壟斷、缺乏監督、投資的無(wú)效和資源的浪費、不承擔決策失誤的成本、決策權與責任分離加大了決策的風(fēng)險等因素使官僚變成了預算最大化的人，他們的最大目的就是從國家取得盡可能多的預算，使預算最大化。由此出現了所謂的“帕金森定律”，包括在政府部門(mén)職能任務(wù)量和人數成反比，會(huì )議時(shí) 間與議題的重要程度呈反比，等等。如英國議會(huì )開(kāi)會(huì )討論開(kāi)發(fā)三叉核潛艇的計劃，需要投資20億，只花了40分鐘就決定了；而對投資300萬(wàn)建立公共汽車(chē)站站亭的問(wèn)題卻討論了4個(gè)小時(shí)沒(méi)有結果。想想也可以理解，因為英國的議會(huì )是開(kāi)放的，任何人都可以去旁聽(tīng)，很多與會(huì )的議員都不知道20億是個(gè)什么概念、不知道三叉核潛艇是個(gè)什么東西，如果隨便亂發(fā)表意見(jiàn)的話(huà)，很容易被旁聽(tīng)的記者抓住向大眾報道，這樣會(huì )顯示出自己的無(wú)知，降低自己在民眾中的支持率，最理智的辦法就是保持沉默，盡快通過(guò)議案了。而公共汽車(chē)站站亭是很多人都知道的東西，所以有能力在這上面發(fā)表自己的各種觀(guān)點(diǎn)，很多人爭執的結果就是過(guò)了四個(gè)小時(shí)討論還沒(méi)有結果。

　　公共選擇理論認為完全的民主決策也有局限性，重要問(wèn)題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。因為政治家可通過(guò)操縱輿論、提供不完全信息來(lái)引導老百姓的投票行為。也可以通過(guò)控制程序來(lái)決定投票結果。在這里我想到一個(gè)例子，就是天津大邱莊俞作敏，他想讓一個(gè)人入黨，但是黨委中的絕大多數成員都不同意。于是他就想了一個(gè)辦法，就是在舉手表決時(shí)叫“不同意的人舉手”，當然大家都不愿意當第一個(gè)舉手表示不同意的人，都不愿意跟他發(fā)生正面的直接沖突，所以決策就這樣通過(guò)了。通過(guò)這個(gè)例子我想說(shuō)的是即使是全民參加的決策，政治家也可以通過(guò)控制程序的辦法來(lái)取得自己想要的結果。從個(gè)人角度看，完全正確合乎理性的個(gè)人選擇對集體決策來(lái)說(shuō)卻是一個(gè)災難。凱恩斯用“合成謬誤”來(lái)描述這個(gè)現象。比如說(shuō)很多人去看一個(gè)演唱會(huì )（大家都是站著(zhù)的），前面三排的人會(huì )隨便站著(zhù)看，第四排的人為了看得更清楚一些就會(huì )踮起腳尖，對第四排的人來(lái)說(shuō)這是理性選擇，第五排的人為了看清楚也會(huì )這么做，這樣第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的結果就是集體的無(wú)序，還不如大家都老老實(shí)實(shí)的站著(zhù)看。所以公共選擇理論認為即使采用民主決策，重要問(wèn)題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。

　　除了上述原因，公共選擇理論認為導致政府決策失誤的原因還有決策能力的低下，造成決策帶來(lái)的后果完全出乎政府的意料之外。說(shuō)到這里我想到一個(gè)很有趣的例子，印尼政府為了減少?lài)鴥壤鲜蟮臄盗�，規定每個(gè)要登記結婚的人都要交60條老鼠尾巴，可最后老鼠的數量沒(méi)有減少，為了完成上交60條尾巴的任務(wù)養老鼠的人反而多了。這是印尼政府絕對沒(méi)有想到的。

　　總的來(lái)說(shuō)，由于政府會(huì )失靈，因此公共選擇理論主張更多的依靠社會(huì )和市場(chǎng)，打破政府壟斷，建立公、私機構的競爭機制，通過(guò)競爭迫使政府提高效率，即市場(chǎng)價(jià)值的回歸和利用。

　　2、管理主義理論。

　　在管理層次上，從管理角度看，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)在本質(zhì)上并無(wú)區別，二者的管理方法、管理原則可以通用。就目前來(lái)看私營(yíng)部門(mén)比公共部門(mén)的管理更加優(yōu)越，所以改進(jìn)公共部門(mén)管理，提高公共部門(mén)管理效率的一個(gè)捷徑就是全盤(pán)引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的管理理念、管理原則、管理方法、甚至是管理人員。