2015年招標師考試最新版教材《招標采購專(zhuān)業(yè)知識與法律法規》知識點(diǎn)

招標采購的集權與分權

一般而言，衡量一個(gè)組織的集權或分權的程度，主要有下列四項標準：其一，低層級部門(mén)做出決策的數量。組織中較低管理層級做出的決策數目越多，則分權的程度就越高；

反之，上層決策數目越多，則集權程度越高。其二，低層級部門(mén)決策的范圍。組織中較低層次決策的范圍越廣，涉及的職能越多，則分權程度越高。上層決策的范圍越廣，涉及的職能越多，則集權程度越高。其三，低層級所做決策的重要性。如果組織中較低層次做出的決策越重要，影響面越廣，則分權的程度越高。如果下級做出的決策越次要，影響面越小，則集權程度越高。其四，高層級對決策控制的程度。組織中較低層次做出的決策，上級要求審核的程度越低，分權程度越高。如果上級對下級的決策根本不要求審核，分權的程度最大。如果做出決策之后必須立即向上級報吿，分權的程度就小一些。如果必須請示上級之后才能做出決策，分權的程度就更小。下級在做決策時(shí)需要請示或照會(huì )的人越少，其分權程度就越大。

1）集權模式。招標采購中的集權與一般采購的集權的實(shí)質(zhì)一樣，都是將采購權從直接需求的部門(mén)手里拿走，以實(shí)現整體采購效益最優(yōu)。招標采購中的集權方式主要體現為集中招標和集中采購。集中招標和采購可以表現為5個(gè)方面的集中：

①招標時(shí)間地點(diǎn)的集中。招標活動(dòng)的關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節如開(kāi)標、評標和定標等環(huán)節分別集中在同一段時(shí)間、同一地點(diǎn)舉行，從而便于監察部門(mén)對招投標活動(dòng)進(jìn)行有效監督，也有利于管理部門(mén)對招標代理工作進(jìn)行直接管理。

②資金流的集中。上級部門(mén)可以統一規定付款條件，并對采購資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監控，從而保證專(zhuān)款專(zhuān)用，避免出現向供應商提前付款以及資金的挪用和擠占現象。

③招標采購規模的集中。將不同層級的部門(mén)需求分別集中到較高級層面，進(jìn)行集中招標和采購，從而增加單位批次采購設備的數量，產(chǎn)生規模經(jīng)濟效應。隨著(zhù)規模集中程度的增加，采購的邊際成本呈加速遞減的趨勢。

④資源分配權的集中。上級部門(mén)可以從全局的角度出發(fā)去優(yōu)化所購買(mǎi)標的的交付順序，讓需求更加緊迫的部門(mén)優(yōu)先得到資源，避免下級各部門(mén)為競爭資源而帶來(lái)的惡性競爭。

⑤信息的集中。招標代理機構直接對上級部門(mén)負責，從而有利于上級部門(mén)直接深人收集采購過(guò)程中的各種信息。

2）分權模式。招標采購中的分權的實(shí)質(zhì)是將招標采購的權力給予直接需求部門(mén)。相比于集權模式，分權模式的采購鏈條更加筒單，招標采購更為及時(shí)靈活、切合實(shí)碌需要，也更有利于提高售后服務(wù)的質(zhì)量，但是也會(huì )帶來(lái)部門(mén)間競價(jià)、重復招標、監管失控等嚴重問(wèn)題。招標采購中的分權主要可以分為形式上的分權與實(shí)質(zhì)上的分權兩種類(lèi)型。

①形式分權。即在采購權的結構上就已經(jīng)體現出了分散化采購的特征。下級部門(mén)可以直接根據采購權限，自行發(fā)起招標采購。

②實(shí)質(zhì)分權。即雖然組織采取了集中采購模式，但是上級部門(mén)只對下級部門(mén)的采購訴求做形式上的審查，或是在質(zhì)量要求、價(jià)格設定、供應商信息等招標采購的重要問(wèn)題上以下級部門(mén)的建議為主要依據，或直接將關(guān)鍵元素交由下級部門(mén)決定。

3）混合模式。在招標采購的具體設計中，究竟采取集權還是分權的選擇，必須結合具體的實(shí)際情況。并不是集權就一定能夠帶來(lái)規模效應，也不是分權就一定能夠更加靈活。分散采購要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于控制尋租風(fēng)險。上級對于下級的分散采購不僅要建立有效的監督體制，而且還要健全有效的激勵機制。而集中采購要真正發(fā)揮效用，關(guān)鍵在于上級部門(mén)要具備良好的全烏視野、戰略眼光和出色的統籌能力，否則集中反而會(huì )降低采購的績(jì)效。在我國目前的招標采購實(shí)踐中，集權模式的弊端已經(jīng)暴露的十分明顯，主要表現為：其一，采購人與最終用戶(hù)的分離，增加了采購環(huán)節，容易帶來(lái)審批、驗收、結算的效率降低，并帶來(lái)售后服務(wù)不到位的問(wèn)題；其二，在實(shí)際運作中，缺乏整合能力讓集中采購機構往往難以通過(guò)集中采購來(lái)減少采購次數，降低采購成本；其三，許多集中采購機構在經(jīng)費保障、統一規范、專(zhuān)業(yè)技能等多方面都存在大量問(wèn)題，往往只能筒單地將采購業(yè)務(wù)委托給社會(huì )中介機構，實(shí)際上帶來(lái)了采購成本的增加；其四，作為集權模式的管采分離，其本意是為了加強監督，但是在實(shí)際操作過(guò)程當中往往難以理順監管關(guān)系。作為委托人的采購人通常不可能與集中采購中心簽訂有實(shí)質(zhì)約束力的委托協(xié)議來(lái)激勵和制約集中采購中心的行為。

在招標采購實(shí)踐中，為了提高招標采購的績(jì)效，混合模式通常成為比較現實(shí)的選擇。

混合采購綜合了集權采購與分權采購模式的優(yōu)點(diǎn)，既有大批量、成規模的采購，也允許一定范圍的自主購買(mǎi)，兼顧了不同層級組織集中購買(mǎi)的不同需要和不同區域組織采購目的上的差異性，在操作上具有較強的靈活性。在混合模式中，由高層級的采購中心負責部分常規商品、大型工程和服務(wù)的采購，其他部分如特殊商品和小額采購由需求部門(mén)自行委托社會(huì )中介采購。一方面價(jià)格低、風(fēng)險小的采購由需求單位自助委托社會(huì )中介組織購買(mǎi)，以提升采購的靈活性與高效率；另一方面，對于價(jià)格高、風(fēng)險大的采購行為由高層級采購中心業(yè)務(wù)素質(zhì)與綜合素質(zhì)較高的專(zhuān)業(yè)人才執行，對于可能牽涉到組織整體目標的招標采購，由上級部門(mén)從宏觀(guān)層次上進(jìn)行計劃和調控，把握組織整體目標，實(shí)現組織的戰略設計。在我國的政府采購中，通過(guò)政府集中采購目錄來(lái)劃分政府集中采購項目、部門(mén)集中采購項目和分散采購項目的做法，就是一種比較典型的混合模式。

在混合模式之中，影響集權與分權的程度往往因條件不同而產(chǎn)生很大的差異。一般而言，確定招標采購中的集權分權的程度，主要應考慮以下八種因素：①決策失誤的代價(jià)。

決策失誤的代價(jià)越高，越不適宜交給下級人員處理。②政策的一致性。如果以保持政策的一致性為導向，則趨向于集權化。③信息延誤與失真。為了加快決策速度、減少失誤，可以考慮適當的分權。④組織文化。有些組織采用高度集權制，有些組織推行高度分權制，原因往往是高層管理者的個(gè)性和管理哲學(xué)不同。⑤管理人員的數量與素質(zhì)。管理人員的不足或素質(zhì)不高可能會(huì )限制組織實(shí)行分權。即使高層管理者有意分權，但沒(méi)有下屬可以勝任，也不能成事。相反，如果管理人員數量充足、經(jīng)驗豐富、訓練有素，即便形式上采取集權的方式，但仍可以對招標采購施加關(guān)鍵性的影響。⑥采購失控的風(fēng)險。分權不可失去有效的控制。高層管理者在將決策權下授時(shí)，必須同時(shí)保持對下屬的工作和績(jì)效的控制。

控制技術(shù)與手段越完善，管理者越可能放心地分權。⑦招標采購的專(zhuān)業(yè)性。招標采購的有效依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)知識的保證，具有知識優(yōu)勢的部門(mén)就可能擁有越大的權力。⑧招標采購的復雜性與數量。如果招標采購的任務(wù)過(guò)于繁重和復雜，高層管理者可能在無(wú)法應付的情況下會(huì )被迫向下分權。

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