摘要：針對城市規劃管理中出現的新趨向，從城市規劃面臨的挑戰、如何迎接這一挑戰，以及城市規劃管理對投資環(huán)境的重大影響方面闡述了城市規劃管理應有的基本思路。

　　關(guān)鍵詞：城市規劃；管理

　　前言

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國的城市建設和發(fā)展步入了一個(gè)新的時(shí)期，形勢很好，城市正處于一系列激烈的社會(huì )經(jīng)濟變革之中，面對經(jīng)濟體制轉軌、產(chǎn)業(yè)結構調整、城市急劇擴張和城市化進(jìn)程日益加速等諸多變化，傳統城市規劃受到了空前的挑戰。提出了城市規劃行政主管部門(mén)，應如何在市場(chǎng)經(jīng)濟的大潮中，把握好規劃原則，適應政府職能的轉變，真正成為政府的重要職能部門(mén)。城市規劃管理工作來(lái)說(shuō)是問(wèn)題與成績(jì)同在，機遇與挑戰并存。因此，有必要對當前城市規劃管理中存在的問(wèn)題以及原因進(jìn)行分析，尋求解決對策，使我們的城市規劃和建設事業(yè)走上健康發(fā)展的道路。

　　一、正確認識城市規劃

　　1.城市規劃面臨的挑戰

　　在計劃經(jīng)濟條件下，城市規劃被認為是“國民經(jīng)濟計劃的繼續和延伸”。因此，城市規劃對城市建設的調控主要采取的是一種機械的目標管理和計劃控制的方式。但是隨著(zhù)改革開(kāi)放不斷深入，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的逐步建立，城市建設也逐步由以前的政府投資行為，轉變?yōu)槭袌?chǎng)調節為主的多元投資行為。城市的開(kāi)發(fā)建設表現為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟法人與公眾利益的關(guān)系。傳統的計劃經(jīng)濟條件下形成的城市規劃體制無(wú)論在自身機構、管理機制、還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經(jīng)濟關(guān)系。

　　主要表現在，一是傳統的城市規劃對城市土地和空間資源價(jià)值認識不足，造成國有資產(chǎn)流失，城市建設資金短缺；二是傳統的規劃管理強調的是計劃性和強制性，若嚴格按照城市規劃進(jìn)行管理，則投資商沒(méi)有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規劃執法不嚴又容易產(chǎn)生各種腐敗現象；三是城市規劃代表的是城市的整體利益和長(cháng)遠利益，目前我們低規格的城市規劃管理機構（有的城市還沒(méi)有獨立的城市規劃管理機構），難以承擔起市場(chǎng)經(jīng)濟條件下調整和協(xié)調經(jīng)濟法人與公眾利益關(guān)系的職能；四是傳統的城市規劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規劃，規劃缺乏實(shí)施可行性論證和評估，造成了規劃的目標過(guò)于僵化，實(shí)施中缺乏可操作性，難以適應干變萬(wàn)化的市場(chǎng)，從而造成大面積的違法建設；五是傳統城市規劃關(guān)注的是既定規劃藍圖的實(shí)現，而忽視了城市規劃對城市土地開(kāi)發(fā)過(guò)程的調控功能，容易引起土地的投機活動(dòng)；六是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下投資商對經(jīng)濟效益過(guò)度追求往往會(huì )侵害公眾的利益，造成土地浪費、環(huán)境污染等問(wèn)題，而作為城市整體利益的代表，城市規劃部門(mén)難以對這類(lèi)行為進(jìn)行有效的干預和調控，使得公眾利益受到損害，社會(huì )公益事業(yè)的建設得不到有效保障；等等。

　　歸結起來(lái)就是，我們傳統的城市規劃管理機制還難以協(xié)調市場(chǎng)經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的多種經(jīng)濟法人之間以及多種經(jīng)濟法人與公眾之間的利益關(guān)系。這就是我們面臨的一個(gè)新的挑戰。

　　2.如何迎接這一挑戰

　　首先，要樹(shù)立規劃的資源意識。城市規劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的資源。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，土地使用權的取得主要通過(guò)有償出讓、轉讓。土地出讓轉讓的關(guān)鍵是土地價(jià)值問(wèn)題。盡管影響土地價(jià)值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來(lái)說(shuō)，它的價(jià)值往往由城市基礎設施配套完善情況和城市規劃確定的開(kāi)發(fā)條件來(lái)決定�！冻鞘幸巹澐ā�“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須服從城市規劃”的規定，明確了城市開(kāi)發(fā)用地的性質(zhì)、功能和容積率等開(kāi)發(fā)要求由城市規劃來(lái)確定，這些開(kāi)發(fā)要求直接左右著(zhù)開(kāi)發(fā)效益。因此，通過(guò)城市規劃的科學(xué)測算，合理確定開(kāi)發(fā)商與城市政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設資金。具體地說(shuō)，城市建設中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開(kāi)店”等用地性質(zhì)功能的改變都可以產(chǎn)生很高的級差收益，但這不是項目開(kāi)發(fā)本身產(chǎn)生的，而是政府長(cháng)期基礎設施投入的結果。這些收益不能全部納入開(kāi)發(fā)商的口袋，而要通過(guò)規劃的手段，使政府基礎設施投入產(chǎn)生的收益回流到政府的口袋中，為城市建設可持續發(fā)展創(chuàng )造條件。因此，從一定意義上說(shuō)，城市規劃直接創(chuàng )造了經(jīng)濟效益。

　　其次、要把市場(chǎng)機制引入城市規劃，規劃管理要靠“兩手”。市場(chǎng)經(jīng)濟是以市場(chǎng)方式按價(jià)值規律配置資源的一種經(jīng)濟方式，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，城市一切經(jīng)濟活動(dòng)都直接或間接處于市場(chǎng)關(guān)系之中，市場(chǎng)機制是推動(dòng)生產(chǎn)力要素流動(dòng)和城市土地資源優(yōu)化配置的基本運行機制。這種運行機制對形成城市土地市場(chǎng)和帶動(dòng)城市建設起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，如果城市規劃不利用市場(chǎng)調節這只“無(wú)形的手”，就無(wú)法對城市建設實(shí)施有效的調控。當然，城市規劃工作從本質(zhì)上說(shuō)是一種政府行為，無(wú)論在什么體制下都是以政府的管理或干預的形式維護公眾利益的一種社會(huì )力量。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，開(kāi)發(fā)商追求的是最高最大的利潤，這種對經(jīng)濟效益的過(guò)度追求往往會(huì )造成對公眾利益的侵害。市場(chǎng)土地供給的有限性與價(jià)格的上漲趨勢也往往會(huì )導致土地投機活動(dòng)。市場(chǎng)調節的結果也往往只使直接經(jīng)濟效益高的項目吸引了很多投資者，而維護城市正常功能的綠地、道路交通設施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會(huì )整體利益的城市規劃的調控來(lái)加以解決。如不加以控制和引導，市場(chǎng)機制很容易導致城市建設的盲目性和城市功能失調。因此，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，規劃管理工作既不能單靠行政手段進(jìn)行控制，也不能僅靠市場(chǎng)調節進(jìn)行規范，而要靠“兩手”，一是行政法規“有形的手”，二是市場(chǎng)調節“無(wú)形的手”。

　　第三、城市規劃要為城市建設籌集資金。當前城市建設中最迫切需要解決的問(wèn)題就是建設資金問(wèn)題。有資金才能改造城市，沒(méi)有資金城市就難以發(fā)展。所以。城市建設資金問(wèn)題，是我國乃至世界所有的城市市長(cháng)所關(guān)注的問(wèn)題。沒(méi)有建設資金，規劃得再好也沒(méi)有用。在國際上，城市建設資金一般有三個(gè)來(lái)源：一是稅收，西方國家都是用稅收來(lái)搞城市建設的。像日本大版市1996年的建設資金是1500多個(gè)億，還說(shuō)不夠。二是級差地租，以土地來(lái)掙錢(qián)，比較典型的是香港。三是各種收費，增加城市積累。就我國來(lái)說(shuō)，稅收不是我們的辦法，規劃費用也不是辦法，國務(wù)院早已三令五申，不許亂攤派。

　　地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城市就不能發(fā)展；級差地租用得好，城市就會(huì )發(fā)展。溫州市緊緊抓住這一點(diǎn)，五年內城市改造面達50%，創(chuàng )造了一個(gè)新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發(fā)揮規劃的調控手段，對舊城區進(jìn)行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時(shí)，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進(jìn)行舊城改造，但由于沒(méi)有充分發(fā)揮規劃部門(mén)的作用，缺乏科學(xué)的測算，在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中造成了國有資產(chǎn)的流失，使一個(gè)本來(lái)可以給城市政府帶來(lái)收益的成片開(kāi)發(fā)項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規劃的手段、級差地租的杠桿為城市建設籌集資金。

　　二、城市規劃管理對投資環(huán)境的影響

　　城市規劃管理因其工作的綜合性、復雜性、系統性、周期性、對投資環(huán)境的影響是全方位、多層次的、概括起來(lái)有以下幾個(gè)方面：

　　引導

　　城市規劃管理對投資引導通常通過(guò)公共政策制定、規劃的編制和規劃信息的管理來(lái)實(shí)現。通過(guò)總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、專(zhuān)項規劃對城市的自然資源進(jìn)行配置，對自然環(huán)境的利用提出要求，對城市基礎設施、公共設施建設作出安排、對城市功能進(jìn)行布局、對城市土地的開(kāi)發(fā)方式（序列、時(shí)間、開(kāi)發(fā)強度等）作出規定。

　　調控

　　城市規劃管理是政府對經(jīng)濟實(shí)行調控的主要手段之一。一方面，城市規劃管理可以協(xié)調不同利益主體（如政府與投資者、投資者與投資者、投資者與當地居民）之間的利益關(guān)系；另一方面、城市規劃管理可以控制投資開(kāi)發(fā)火向、結構、空間、速度、節奏，它對投資的調控主要是通過(guò)規劃編制、規劃政策和規劃項目的審批來(lái)實(shí)現。例如、以商住樓為主體的房地產(chǎn)投資過(guò)猛時(shí)，可以通過(guò)嚴格限制其它用地性質(zhì)改為商住樓用地性質(zhì)、嚴格控制商住樓用地的開(kāi)發(fā)強度、嚴格要求商住樓規劃設計質(zhì)量、嚴格履行審批程序等措施對其抑制。

　　規范

　　投資行為是一個(gè)市場(chǎng)行為，而沒(méi)有規范的市場(chǎng)行為只會(huì )導致市場(chǎng)秩序的混亂和投資的失敗。規范的市場(chǎng)才能使投資者（尤其是中長(cháng)期投資者、境外投資考）有安全感。城市規劃管理對投資行為的規范作用是通過(guò)規劃編制管理、規劃審批管理和規劃考察管理來(lái)實(shí)現的，它告訴投資考應該干什么，不應該干什么。如果投資者犯規，則將受到糾正。