行政程序法律制度是有關(guān)行政程序的法律規范的總稱(chēng)，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。

　　所謂程序，就是行為從起始到終結的長(cháng)短不等的過(guò)程。構成這一程序過(guò)程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實(shí)現這些步驟和方式的時(shí)間和順序。行政程序，就是由行政機關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時(shí)間、順序構成的行為過(guò)程。步驟，就是實(shí)現某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實(shí)施行為的方法和形式，兩者構成程序的空間表現形式。例如，按照《治安管理處罰條例》規定，公安機關(guān)作出處罰的步驟是傳喚、詢(xún)問(wèn)、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢(xún)問(wèn)要有筆錄，裁決要有書(shū)面決定等等，這些活動(dòng)就是行為過(guò)程中的步驟和行為方式。整個(gè)行為過(guò)程就是由一個(gè)接一個(gè)的步驟和方式聯(lián)結而成的。完成這一程序過(guò)程需要用一定的時(shí)間。為提高效率，就需要有時(shí)限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時(shí)限和順序構成程序的時(shí)間表現形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時(shí)限、順序為要素構成的行政行為的過(guò)程，是空間形式和時(shí)間形式的統一。

　　行政程序的最大特點(diǎn)在于，行政程序是行政機關(guān)作出行政行為的程序。行政法律關(guān)系是由行政機關(guān)和相對一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機關(guān)作出行政行為時(shí)應遵循的程序，而不是相對一方應遵循的程序。

　　公民、法人或其他組織在向行政機關(guān)提出某項申請時(shí)，行政機關(guān)常常為他們設定程序，如據報載，要申請辦一批發(fā)市場(chǎng)，需經(jīng)112道程序（蓋112個(gè)章）。為避免行政機關(guān)在設置這類(lèi)程序時(shí)給公民帶來(lái)不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對此規定一些原則，例如便民原則、及時(shí)原則、公布申請條件原則等。它們也就成為行政機關(guān)應遵守的程序原則。

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　　由于行政程序法律制度的發(fā)展，程序法律已經(jīng)沖破司法范疇，擴大到一個(gè)更為廣闊的領(lǐng)域。這種擴大，不僅表現在行政領(lǐng)域，還表現在立法領(lǐng)域?，F代程序法律制度分為立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三個(gè)部分。行政程序法律制度的主要特點(diǎn)是：

　　1.行政程序法律制度調整的對象是行政行為。

　　2.行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同當事人權益和行政效率有關(guān)的重大的行政程序，才由法律規定，其目的是強行要求行政機關(guān)及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的科學(xué)性和民主性。因此，從行政程序是否被上升為法律來(lái)區分，可以把它分為法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律制度是由國家制定和認可的，并由國家強制力保證其實(shí)施的程序規則，一旦違反了程序規則，即屬違法行政行為，要依法承擔一定的法律責任。而沒(méi)有上升為法的一般程序，即使違反了，也不承擔法律上的責任。人們經(jīng)常講的行政程序大多是從法律意義上講的，即指法定行政程序。

　　3.行政訴訟法律制度以“公開(kāi)”和“聽(tīng)證”制度為核心。政府的管理活動(dòng)要讓公民了解，在管理過(guò)程中要聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，這是行政程序的關(guān)鍵。

　　4.行政程序法律制度對效率給予高度的關(guān)注。行政權力的擴張，是社會(huì )生產(chǎn)和生活需要高效率地維護社會(huì )秩序的結果，因而行政程序的發(fā)展不能影響而應當有利于行政效率。提高行政效率也是為了保障當事人的權益。

　?。ㄈ┬姓绦蚍芍贫鹊某绦驒嗬x務(wù)和法律責任

　　1.程序權利與義務(wù)，和實(shí)體權利與義務(wù)相對應。在行政法律關(guān)系中，以行政機關(guān)為一方，以相對一方為另一方，都有實(shí)體權利和義務(wù)，也有程序權利和義務(wù)。行政行為是由實(shí)體權利義務(wù)和程序權利義務(wù)所組成的，職權、職責就是行政機關(guān)的實(shí)體權利義務(wù)。為了行使職權，履行職責，應該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長(cháng)時(shí)限內完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機關(guān)的程序義務(wù)。例如，《行政處罰法》規定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定前必須聽(tīng)取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽(tīng)證。這就是行政機關(guān)的程序義務(wù)，也就是公民、法人或其他組織的程序權利。行政機關(guān)的程序權利，也就是公民、法人或其他組織的程序義務(wù)，一般表現在公民、法人或其他組織向行政機關(guān)提出某項申請，或行政機關(guān)要求公民、法人或其他組織履行某項義務(wù)時(shí)所設置的程序要求，公民如不履行這些程序義務(wù)，就可能得不到所申請的許可，或將受到某種處罰。

　　2.程序與實(shí)體是緊密聯(lián)系的。實(shí)體是內容，程序是形式，程序是為實(shí)體服務(wù)的。人們將此稱(chēng)為程序的工具主義。但在很多行政法律關(guān)系中，程序的作用特別重要。

　　第一，在行政法律關(guān)系中，公民、法人或其他組織作為相對一方，其程序義務(wù)，即行政機關(guān)的程序權利，實(shí)際上早已獨立存在，并嚴格按照規定追究責任。這種程序義務(wù)大都由單行的法規、規章規定，行政機關(guān)是將之作為行政權的一部分行使的。例如，規定公民的某項申請必須經(jīng)哪些機關(guān)批準，那么，就一個(gè)機關(guān)也不能少，且必須按順序蓋章。規定必須多少天或幾月幾日前送上申請書(shū)，期限一過(guò)，行政機關(guān)就不會(huì )再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過(guò)，就將給予處罰。對于這種極為嚴格的程序義務(wù)和程序責任，人們早也習以為常。

　　第二，行政機關(guān)的程序義務(wù)在很多情況下將會(huì )影響相對一方的實(shí)體權益，但也有相當一些行政程序，并不涉及相對一方的實(shí)體權益，在這種情況下，并不意味著(zhù)就沒(méi)有權利義務(wù)問(wèn)題。首先，行政機關(guān)不履行程序義務(wù)，即程序違法，是行政機關(guān)違反法律的問(wèn)題，就“違法”這一點(diǎn)而言，是實(shí)體違法還是程序違法，并無(wú)差別；行政機關(guān)違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重得多。其次，實(shí)際上程序問(wèn)題也涉及到實(shí)體問(wèn)題。例如，《治安管理處罰條例》規定，復議決定必須在5日內作出，超過(guò)期限是程序違法，這種違法涉及到誰(shuí)的合法權益？5日作出或8日作出，對相對一方來(lái)說(shuō)，并無(wú)多大實(shí)際損害?！吨伟补芾硖幜P條例》所以規定復議決定必須在這短短的5日內作出，體現了立法者從速處理治安問(wèn)題、治安問(wèn)題決不能拖延的意圖。否則，受到損害的將是社會(huì )治安秩序，即全體人民的利益。再比如，在檢查公民身份證時(shí)，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對一方的合法權益。立法者設置這一程序，首先是為了體現執法工作的嚴肅性，也是為了防止假冒，避免社會(huì )次序混亂，損害國家利益?？梢哉f(shuō)，在很多情況下，程序的背后都體現著(zhù)國家的、社會(huì )的某種更高層次的利益。

　　第三，更為重要的是，程序本身自有其內在的價(jià)值。例如，在作出對公民權利的不利影響的決定前，必須聽(tīng)取意見(jiàn)，體現了社會(huì )主義的民主參與、尊重公民個(gè)人的尊嚴；禁止以任何形式的暴力獲取證據，體現了社會(huì )主義的人道精神和對公民個(gè)人尊嚴的尊重；重大決策前聽(tīng)取專(zhuān)家和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，體現了程序理性；規定多少時(shí)限內對公民作出答復，體現了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無(wú)意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權益有關(guān)，也與國家、社會(huì )利益相關(guān)連。一切違反法定程序的行為都將是給社會(huì )或個(gè)人帶來(lái)危害的行為。因此，程序權利義務(wù)就有了獨立的意義和價(jià)值。

　　3.凡是違法行為都必須追究法律責任，這也是社會(huì )主義法制的一項重要原則。對一切違反法定程序的行為同樣應當追究法律責任。但是，當行政機關(guān)程序違法時(shí)如何追究責任，卻是一件相當復雜，因而存在眾多爭議的問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，行政機關(guān)的程序違法有幾種情況：

　　一種是：程序違法，實(shí)體上也直接損害相對一方的合法權益，即我們平時(shí)所說(shuō)的程序違法，實(shí)體也違法。

　　另一種是：程序違法，實(shí)體上似乎并未侵害相對一方的合法權益，即我們平時(shí)所說(shuō)的程序違法，實(shí)體正確。

　　當然還有一種情況是，程序合法，實(shí)體違法。對于第一和第三種情況，根據我國《行政訴訟法》的規定：撤銷(xiāo)，追究實(shí)體違法的責任。困難的是第二種情況。根據上面的分析，既然存在獨立的程序權利義務(wù)，行政機關(guān)程序違法，也就應該獨立承擔法律責任，而不應該把程序僅僅看成是實(shí)體的工具而完全依附于實(shí)體，因此，從理論上說(shuō)，程序違法應該獨立追究法律責任。但是，程序違法的情況還有其復雜之處。就程序本身的重要性，即內在價(jià)值而言，在程度上還是有區別的。如前例，行政機關(guān)在作出對相對一方不利影響的決定前，不聽(tīng)取對方的意見(jiàn)，或法定應該聽(tīng)證而不聽(tīng)證，就屬于嚴重程序違法，因為這一程序缺陷違背了社會(huì )主義的民主與參與精神；再如，用暴力取得證據，也屬于嚴重程序違法，因為它違反了社會(huì )主義社會(huì )對人的尊嚴的尊重，等等。對于這些程序違法，不管實(shí)體上是否正確，就應一律予以撤銷(xiāo)，不得重新作出行政行為。但有些程序違法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，屬于程序上的小的瑕疵，可以重新補正?？傊?，存在獨立的程序權利義務(wù)，是程序違法應該追究責任的基礎。法律在設定程序違法的法律責任時(shí)，則要根據行政違法行為中程序與實(shí)體的違法情況和關(guān)系，以及程序違法本身的嚴重程度等具體情況作出規定。

　　目前，我國法律對程序違法的法律責任已有兩種規定，一是《行政訴訟法》規定的程序違法，判決撤銷(xiāo)，同時(shí)判決行政機關(guān)重新作出具體行政行為。這樣做的目的就是使行政機關(guān)由于程序違法而承擔敗訴責任，體現嚴肅執法的要求。但同時(shí)又允許重新作出具體行政行為，也就是允許行政機關(guān)改正。這是我國法律第一次就行政程序違法后承擔法律責任所作的規定。毫無(wú)疑問(wèn)，這一規定是建立在該行政行為程序違法、實(shí)體合法的基礎上的。但是該法沒(méi)有分出在程序嚴重違法的情況下，是否還能適用本條規定。這是時(shí)代的局限。另一種是《行政處罰法》的規定，如果執法者程序違法時(shí)主觀(guān)上有故意，那就應該追究其損害國家、社會(huì )利益的責任，除承擔敗訴責任外，還應由行政機關(guān)主動(dòng)，或經(jīng)司法建議后，視情節輕重給予執法工作人員以行政處分。這是考慮到我國對行政程序的認識情況所作的特殊規定。