從2013年省級政府獲得軌道交通審批權后，地鐵熱以無(wú)可阻擋的態(tài)勢在全國各地蔓延。近日，國家發(fā)改委的一份文件讓正在規劃地鐵盛宴的城市一片震驚。

按照發(fā)改委要求，擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次，項目資本金比例不低于40%。事實(shí)上，國內現在不少已經(jīng)獲批甚至建成的地鐵項目也未能滿(mǎn)足這一要求。在新門(mén)檻下，部分城市的地鐵藍圖或將化為泡影。

急剎地方地鐵“大躍進(jìn)”

1月16日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，提出“堅持‘量力而行、有序發(fā)展’的方針，有序發(fā)展地鐵，鼓勵發(fā)展輕軌、有軌電車(chē)等高架或地面敷設的軌道交通制式。”

《通知》要求，擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次，擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0.4萬(wàn)人次。項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過(guò)5%。

“這是我國首次從日均客流量、資本金比例等方面對地鐵建設進(jìn)行量化的要求，設定客流標準保障的是運營(yíng)，設定項目資本金比例減少了債務(wù)風(fēng)險，這等于為地方審批地鐵設定了關(guān)卡，說(shuō)明發(fā)改委要壓一壓當前各地‘大躍進(jìn)式’審批和建設地鐵的步伐。” 北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙堅表示。

自2013年5月，國家發(fā)改委將城市軌道交通審批權下放給省級政府后，各地進(jìn)入了一個(gè)地鐵項目批復的高峰期。當年8月，總投資額超350億元的重慶市軌道環(huán)線(xiàn)工程和重慶輕軌3號線(xiàn)北延項目獲批;隨后，甘肅省首條地鐵蘭州市城市軌道交通1號線(xiàn)一期工程的可行性研究報告也獲得省發(fā)改委批準;當年年底，寧波市總投資640.4億元的地鐵規劃獲批……濟南、長(cháng)沙、鄭州、杭州等地在審批權下放到省級之后，也紛紛通過(guò)了大手筆的地鐵規劃。

值得一提的是，審批權的下發(fā)更是激發(fā)了一些三四線(xiàn)城市建設軌道交通項目的熱情，以四川為例，審批權下放后，包括綿陽(yáng)、南充、宜賓、瀘州等城市都做了各自的地鐵建設設想。

據了解，目前我國大陸地區有38個(gè)獲批修建地鐵的城市，而正在規劃和申報地鐵項目的城市也越來(lái)越多。有關(guān)機構曾預計，從2014年起到2020年全國各地將要投入約2.5萬(wàn)億元人民幣在城市地鐵項目建設中。

重算經(jīng)濟賬

“每投入1億元地鐵建設資金可以拉動(dòng)GDP增長(cháng)約2.6億元，在這兩年經(jīng)濟形勢不好的情況下，快速上馬基建項目一直都是地方穩增長(cháng)的法寶。” 中國工程院院士王夢(mèng)恕表示。

作為曾參與過(guò)中國第一條地鐵修建工作的隧道及地下工程專(zhuān)家，王夢(mèng)恕經(jīng)常要奔走于全國各城市，為地方的地鐵建設出謀劃策。“我經(jīng)常跟一些三四線(xiàn)城市的領(lǐng)導講，你們建地鐵沒(méi)有多大好處，建成后還要承擔運營(yíng)的虧損補貼，還不如發(fā)展地上交通，但這些建議很難真正被地方官員采納，有的地區已經(jīng)形成周邊幾個(gè)城市競爭申報地鐵項目的態(tài)勢。”

按照2003年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，申報發(fā)展地鐵的城市，城區人口應在300萬(wàn)人以上，地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產(chǎn)總值達到1000億元以上，規劃線(xiàn)路的客流規模達到單向高峰每小時(shí)3萬(wàn)人以上。

趙堅表示，這一標準是10多年前出臺，當時(shí)符合這一條件只有一些特大城市和部分省會(huì )城市，但現在符合這一條件的城市已經(jīng)多如牛毛，這一過(guò)時(shí)的審批門(mén)檻也助長(cháng)了目前的地鐵建設潮�，F在發(fā)改委設定新的標準，有助于遏制地方地鐵建設的無(wú)序發(fā)展。

某地鐵公司運營(yíng)主管張明(化名)在接受《中國經(jīng)營(yíng)報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，地鐵運營(yíng)分為初期、近期和遠期三個(gè)階段，初期一般是指建成通車(chē)后第3年，是“客流的培育期”，地鐵建成第一年通常人流量會(huì )比較少，到第二、第三年才能形成一定規模。按照發(fā)改委的最低客流和資本金等要求，一線(xiàn)城市和東部經(jīng)濟發(fā)達省份的地鐵線(xiàn)路都能滿(mǎn)足，但中西部一些省份，尤其是三四線(xiàn)城市的項目壓力會(huì )很大。

事實(shí)也正是如此，現在運營(yíng)或建設中的不少地鐵項目尚不能滿(mǎn)足《通知》的要求。如正在建設的蘭州城軌一號線(xiàn)一期工程項目，媒體報道其資本金占總投資比例僅為27.48%，其余建設資金由項目業(yè)主單位蘭州市軌道交通公司通過(guò)銀行貸款等多元化融資方式解決。2012年6月28日開(kāi)通的昆明地鐵6號線(xiàn)首期工程全長(cháng)為18.018公里，按照《通知》要求，初期日均客流量應達到12.7萬(wàn)人次，但該工程在運營(yíng)滿(mǎn)一年時(shí)，日均客流量?jì)H5000余人次，在進(jìn)入第三年后客流量也未超過(guò)2萬(wàn)人次。已經(jīng)開(kāi)通運營(yíng)的無(wú)錫地鐵客流量也沒(méi)有達到國家的要求，王夢(mèng)恕在論證時(shí)曾提出“人不夠”，但當地官員告訴他：“財力夠，可以先修建，后發(fā)展嘛。”

部分城市待批規劃堪憂(yōu)

“從現在情況來(lái)看，已經(jīng)建成和獲批的地鐵項目應該不會(huì )再按照新的標準追究，但一些已經(jīng)上報待批復和正在規劃中的地鐵項目肯定會(huì )受到影響。”張明猜測。

由于此前限制地鐵建設的先兆并不明顯，審批新標準的出臺讓地方有些措手不及。2014年7月，湖南株洲市規劃局公布的《株洲市城市公共交通體系規劃》提出，株洲將建設總計超過(guò)130多公里的4條地鐵線(xiàn)。當地規劃局相關(guān)人士向記者介紹：“株洲地鐵現在仍處于規劃階段，我們已經(jīng)注意到新出臺的客流量等要求，也正準備聘請有資質(zhì)的第三方機構對株洲地鐵人流量進(jìn)行測算。”但株洲發(fā)改委相關(guān)負責人對這一規劃獲批的前景感到擔憂(yōu)，“從株洲的財政條件和居民收入來(lái)看都不足以支撐地鐵建設，在國家收緊地鐵審批的情況下，就更難說(shuō)了，短期內應該都不會(huì )有新進(jìn)展。”

在王夢(mèng)恕看來(lái)，地方建設地鐵的積極性并不會(huì )因為審批門(mén)檻的提升而降低，為了獲批，部分城市可能會(huì )在數據上弄虛作假，畢竟客流量是預估的，地鐵沒(méi)有投入運營(yíng)之前誰(shuí)都說(shuō)不清道不明，而等到地鐵投入運營(yíng)后，已經(jīng)生米煮成熟飯了。

中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)李迅表示，交通規劃可以適度超前，但絕不能過(guò)度超前，要遏制地方的“地鐵盛宴”必須從嚴審批程序，規范行業(yè)內的第三方評估機構資質(zhì)，建立“黑名單”制度，如果有規劃院或研究院敢幫地方造假，就永久性取消評估資質(zhì)。

趙堅表示，解決交通擁堵難題的方法有許多種，而地鐵是最昂貴的，目前常見(jiàn)的三種軌道交通方式中，地鐵的建設成本在5億元/公里以上，在北京等一線(xiàn)城市已經(jīng)達到了10億元/公里;輕軌的建設成本在2億元/公里以上;有軌電車(chē)的建設成本也就2000萬(wàn)元/公里~5000萬(wàn)元/公里。“所以還是建議中西部經(jīng)濟欠發(fā)達城市和三四線(xiàn)城市，在建設地鐵的條件尚不成熟時(shí)，優(yōu)先發(fā)展有軌電車(chē)等地上交通。”