休養生息是一個(gè)完整而龐大的工程，必須有一個(gè)較為適用的政策系統給予全面支撐目前，對讓不堪重負的江河湖泊休養生息的必要性，大家已經(jīng)取得了高度共識，都認為我國很大一部分水環(huán)境已“體弱多病”、岌岌可危，實(shí)行休養生息刻不容緩。

　　“讓不堪重負的江河湖泊休養生息”有其特定的含義，它主要是指對于那些已經(jīng)出現了巨大的環(huán)境負荷、污染現象十分嚴重、已經(jīng)出現或明顯存在環(huán)境事故（事件）風(fēng)險的江河湖泊，采取特殊的更加嚴厲的控制污染對策，爭取在某一特定時(shí)間使之恢復和維持在一個(gè)比較好或可接受的環(huán)境狀況水平�？梢�(jiàn)，休養生息不是針對全國所有江河湖泊而言的，而是針對已經(jīng)出現了嚴重問(wèn)題的區域或流域而言的。

　　這個(gè)特點(diǎn)給我們提出了很多新問(wèn)題。例如，今后10年，凡是向國家確定的需休養生息的江河湖泊排放重金屬和難降解有機污染物的項目，向封閉、半封閉水體排放氮磷的項目，一律停批。那么，這些排放重金屬和難降解有機污染物的項目在未來(lái)10年都只能部署在其他未被國家確定為需休養生息的江河湖泊所在地區，這會(huì )不會(huì )導致這些地區的江河湖泊的環(huán)境狀況比沒(méi)有在別的區域實(shí)行休養生息政策時(shí)加快下降呢？如何防止這種情況出現？又例如，怎樣使已經(jīng)提出的休養生息對策得到落實(shí)？或者說(shuō)，誰(shuí)來(lái)采取行動(dòng)實(shí)現休養生息？休養生息都是地方的責任嗎？如果責任人沒(méi)有完成應做的工作任務(wù)，應該承擔怎樣的處罰后果？誰(shuí)來(lái)承擔休養生息所需付出的成本？由于實(shí)行休養生息而出現的就業(yè)、收入等問(wèn)題怎樣應對……這些問(wèn)題都會(huì )在開(kāi)始實(shí)行休養生息對策時(shí)自然地提到人們面前。如果我們沒(méi)有全面的籌劃，那么實(shí)施休養生息對策時(shí)就可能因出現連帶問(wèn)題而遲滯不前，或打了折扣。

　　這些問(wèn)題說(shuō)明，休養生息是一個(gè)完整和龐大的工程，并非采取個(gè)別措施可以見(jiàn)效，必須有一個(gè)較為適用的政策系統給予全面的支撐。

　　讓不堪重負的江河湖泊休養生息，顯然不是一個(gè)“人人受益，無(wú)人受損”的“帕累托改進(jìn)”過(guò)程，相反是一個(gè)觸及到廣泛的利益沖突和利益調整的博弈過(guò)程。例如，要在國家確定的需休養生息的江河湖泊，限期淘汰或關(guān)閉生產(chǎn)能力達不到一定規模的草漿和化學(xué)制漿生產(chǎn)裝置，以及黃板紙、廢紙造紙、酒精、味精、糠醛、淀粉等重污染生產(chǎn)企業(yè)；有條件的地區|考試|大|要進(jìn)一步采取嚴于國家標準的產(chǎn)業(yè)政策，提高水污染物排放標準，并加快實(shí)施；各地要制訂淘汰落后產(chǎn)能分地區、分年度工作方案并認真實(shí)施等。顯然，這些淘汰或關(guān)閉等行動(dòng)，都觸及到直接的利益重組�？赡苋巳硕颊J為應該讓江河湖泊休養生息，但具體到自己要為此而付出利益損失時(shí)，又可能抵觸。因此，讓江河湖泊休養生息絕不是一件簡(jiǎn)單的事，必須通過(guò)制訂和實(shí)施必要的政策，才能完成利益調整的過(guò)程。

　　在制訂和實(shí)施休養生息政策時(shí)，首先面對的問(wèn)題是“誰(shuí)讓江河湖泊休養生息？”過(guò)去我們在江河湖海的環(huán)境整治中，也提出過(guò)大量的任務(wù)，包括要調整結構、淘汰落后、嚴格執法、建設工程、加強能力等。但很多方面缺乏明確的主體規定，沒(méi)有相應的具體政策把這些任務(wù)落實(shí)到相關(guān)主體上去，也沒(méi)有必要的政策把采取這些行動(dòng)所需付出的成本合理地分配到相關(guān)的承擔者身上去（其實(shí)這是非常重要的政策目的）。這樣，環(huán)境整治的良好愿景往往止步于激越的要求，終致未能收獲應有的成效。

　　誰(shuí)讓江河湖泊休養生息？人們首先想到的往往是地方政府，認為江河湖泊沿邊的地方政府應該積極調整經(jīng)濟結構，嚴格執行環(huán)保法律法規，制訂各種具體辦法約束當地企業(yè)的排污行為等。顯然，這是很對的，但江河湖泊的休養生息在很多時(shí)候大大超出地方政府所能行動(dòng)的范圍，涉及廣泛的主體。

　　江河湖泊的特點(diǎn)之一是跨行政區域，眾多地方主體分享其環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，這就使江河湖泊成了典型的“公地”。某地的地方政府不能管轄其鄰近的地界，這就使該地方政府產(chǎn)生了對策思考。任何一個(gè)地方政府都只會(huì )在別的地方同時(shí)采取行動(dòng)時(shí)才會(huì )行動(dòng)，否則就會(huì )承擔凈的損失（例如如果只有無(wú)錫市治理污染而太湖周邊其他地方不治理，那么無(wú)錫的治理投資就會(huì )陷入無(wú)效而成為凈損失）。而促使大家共同行動(dòng)是更高級別政府的工作，這就超出了當地直接相關(guān)的地方政府可以操作的范圍（例如治理太湖污染就不僅是無(wú)錫市這一級別的政府所能完成的）�？梢钥吹�，對于誰(shuí)讓江河湖泊休養生息的問(wèn)題，并不能簡(jiǎn)單地認為是一個(gè)地方性問(wèn)題。

　　更深入地看，除了那些生活在江河湖泊周邊并直接利用之的人群對于江河湖泊的休養生息具有直接的責任外，那些遠在江河湖泊千里之外的人們，難道就與江河湖泊休養生息毫無(wú)關(guān)系嗎？顯然不是。人們所消費的各種產(chǎn)品中，可能都包含著(zhù)某江河湖泊污染和退化所換得的價(jià)值。正是因為江河湖泊的環(huán)境價(jià)值被低估，環(huán)境被低價(jià)甚至無(wú)價(jià)所使用，才導致江河湖泊的嚴重污染，也才使我們都得到了產(chǎn)品廉價(jià)的好處。所以我們每個(gè)在市場(chǎng)中消費的人（包括全世界使用了“中國制造”商品的人），其實(shí)都應該對江河湖泊的休養生息擔負責任。這個(gè)擔責的行動(dòng)不能自動(dòng)實(shí)現，必須通過(guò)適當的政策（特別是環(huán)境經(jīng)濟政策）把休養生息的成本分配到消費者頭上來(lái)。

　　總之，一個(gè)問(wèn)題如果長(cháng)時(shí)間大范圍地存在，那么它不應被看作是當事人管理不善的問(wèn)題，而應看作是一個(gè)政策性問(wèn)題。以此觀(guān)之，我國江河湖泊水污染和生態(tài)退化問(wèn)題發(fā)生的范圍廣、時(shí)間長(cháng)、程度深，就不能簡(jiǎn)單地歸結為地方政府未能?chē)栏駡绦协h(huán)保法律法規，而應認為是水資源利用和保護政策存在重大缺陷。欲讓江河湖泊休養生息，不可不對這些政策缺陷進(jìn)行深刻的解析，否則休養生息可能陷入新的治理失效。