科學(xué)發(fā)展觀(guān)已經(jīng)談了很多年了，城市開(kāi)發(fā)建設過(guò)程的科學(xué)性是城市科學(xué)發(fā)展需要解決的急迫問(wèn)題。所謂城市的科學(xué)發(fā)展，不應該僅僅理解為城市的項目建設要尊重科學(xué)規律，城市開(kāi)發(fā)過(guò)程本身的科學(xué)性更值得關(guān)注。最近昆明市的暴雨封城事件警示我們，城市建設過(guò)程管理的科學(xué)性是迫在眉睫的大問(wèn)題，必須引起相關(guān)城市政府領(lǐng)導的高度關(guān)注。

　　暴雨封城引發(fā)質(zhì)疑

　　今年7月1日晚間至2日凌晨，昆明突降暴雨，造成主城區不同程度遭到水淹，最深處超過(guò)1米，市區大部分道路嚴重積水，許多參加中考的考生無(wú)法按時(shí)進(jìn)入考場(chǎng)，車(chē)輛被困，地勢較低的村莊被淹，機場(chǎng)跑道因積水嚴重無(wú)法正常起降，多個(gè)航班停飛。一場(chǎng)暴雨，真的能讓一個(gè)城市轉眼就癱瘓么？是暴雨太強悍還是我們的城市建設有點(diǎn)不堪一擊？

　　昆明市領(lǐng)導將城市工作中存在的問(wèn)題歸納為“四個(gè)滯后”和“五個(gè)不對稱(chēng)”。即：城市規劃設計滯后于城市開(kāi)發(fā)建設、基礎設施配套滯后于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、生活方式變革滯后于生產(chǎn)方式進(jìn)步、城市管理體制機制滯后于城市現代化發(fā)展要求。城中空間與城郊空間不對稱(chēng)、私密空間與公共空間不對稱(chēng)、地上空間與地下空間不對稱(chēng)、物的空間與人的空間不對稱(chēng)、動(dòng)態(tài)空間與靜態(tài)空間不對稱(chēng)。城市開(kāi)發(fā)建設管理的理念與方法遭到嚴重質(zhì)疑。

　　根本原因不能全歸自然因素

　　存在此類(lèi)城市建設管理問(wèn)題的恐怕不僅僅是昆明，而那些在自然災害中造成的損失也不能完全歸咎于自然災害，這其中有著(zhù)不可回避的人為因素，例如城市排水設施建設的嚴重滯后可能是導致暴雨封城的根本原因。

　　城市開(kāi)發(fā)建設本身是個(gè)系統工程，城市開(kāi)發(fā)建設的管理實(shí)際上是城市演進(jìn)的管理問(wèn)題。過(guò)去，由于受到資金的限制，各地政府急于引資投建，開(kāi)發(fā)商選擇在哪里投資，城市開(kāi)發(fā)建設就進(jìn)行到哪里，政府對城市建設的通盤(pán)籌劃與開(kāi)發(fā)時(shí)序的把握往往處于缺位狀態(tài)；同時(shí)由于開(kāi)發(fā)商通常以盈利為首要目標，做不到從政府職責出發(fā)考慮公益性建設，各種基礎設施和配套公共服務(wù)設施相對滯后，導致城市開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中政府管理失控，不少城市政府只能不斷為過(guò)去的錯誤做法買(mǎi)單，并且面臨著(zhù)類(lèi)似昆明此次的城市運營(yíng)風(fēng)險。這種現象在2003年土地協(xié)議出讓之前是司空見(jiàn)慣的，

　　當前，政府統籌土地的一級開(kāi)發(fā)，基礎設施、配套服務(wù)設施都通過(guò)土地開(kāi)發(fā)來(lái)統籌解決，但由于政績(jì)工程、面子工程的普遍存在，很多地方政府在城市開(kāi)發(fā)建設資金短缺的情況下，采用以地融資的方式，比較多的做法是：出讓一塊土地，取得一筆資金，投建一個(gè)項目。這樣只能解決一部分基礎設施的建設問(wèn)題，無(wú)法把握城市建設的總體步調，與從前的做法相比，并未從實(shí)質(zhì)上解決配套滯后等問(wèn)題。因此，在很多地方，城市運營(yíng)的諸多隱患并沒(méi)有從根本上消除。

　　尋求解決良方

　　要避免這樣的滯后問(wèn)題需要政府進(jìn)行前瞻性的、科學(xué)的干預，一是要在宏觀(guān)層面做好通盤(pán)統籌，把握城市發(fā)展的科學(xué)性；二是要在微觀(guān)層面進(jìn)行系統安排，保障決策落實(shí)。

　　由于在進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設或實(shí)施舊城改造時(shí)，缺少著(zhù)眼全局的統籌安排，決策不科學(xué)的問(wèn)題在很多城市都有體現，主要表現為以下兩種情況：（一）城市發(fā)展戰略不合理。缺乏整體的統籌安排，城市的發(fā)展決策往往被迫采用指哪打哪的戰術(shù)，例如簡(jiǎn)單地以地融資進(jìn)行建設時(shí)，只能是取得多少資金、投建多少項目，難免導致城市功能不全、出現問(wèn)題再做補救的情況，結果是被迫重復建設形成資源浪費。（二）在進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設的決策時(shí)不考慮財政能力和社會(huì )情況，盲目貪大求洋，例如有些城市一味追求營(yíng)建園林城市，規劃大片城市綠地，壓縮用于商業(yè)、居住的土地，引發(fā)開(kāi)發(fā)成本難以負擔等系列問(wèn)題。

　　宏觀(guān)層面的科學(xué)決策，需要政府系統分析實(shí)際情況及面臨的問(wèn)題，篩選各類(lèi)待建項目，明確其投資建設主體及政府的職責范圍，結合開(kāi)發(fā)理念及實(shí)際情況合理安排建設時(shí)序，并根據城市經(jīng)濟發(fā)展水平及財政狀況確定資金來(lái)源、融資方式及投資回收方式，從而保障城市功能配套齊全、建設合理。

　　除決策的科學(xué)性問(wèn)題外，微觀(guān)層面執行不力的問(wèn)題在許多城市也普遍存在。城市開(kāi)發(fā)涉及征地拆遷、基礎設施建設、公共服務(wù)和市政公用設施建設以及二級開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入等多個(gè)環(huán)節，很多城市就是因為在規劃與建設兩個(gè)環(huán)節之間缺少系統整合的環(huán)節，導致開(kāi)發(fā)資金斷鏈等常見(jiàn)問(wèn)題的出現。

　　解決執行問(wèn)題的有效做法是在實(shí)施階段做好投融資安排。目前城市的規劃編制往往只停留在靜態(tài)的空間規劃上，沒(méi)有對城市建設投資融資的規劃環(huán)節，即缺少規劃的實(shí)施環(huán)節，導致規劃與建設脫節，規劃難以執行，建設也搞不好。面對這類(lèi)問(wèn)題，首先需要制定融資與投資的動(dòng)態(tài)規劃，作為“靜態(tài)”規劃的有效補充，即城市政府根據各地資源條件、社會(huì )發(fā)展狀況、經(jīng)濟發(fā)展階段等因素對規劃內容及現有資源進(jìn)行系統統籌，綜合考慮時(shí)間和空間的動(dòng)態(tài)發(fā)展可能，科學(xué)制定資金投入、回籠與項目投建時(shí)序的匹配計劃，落實(shí)規劃的有效實(shí)施，同時(shí)保障開(kāi)發(fā)建設資金充足。

　　安徽淮南以及廣東韶關(guān)等城市積極運用系統工程的理論與方法進(jìn)行決策，通過(guò)投融資規劃解決了城市開(kāi)發(fā)建設中的三道難題，即規劃落實(shí)難問(wèn)題，投資人和政府投融資風(fēng)險的控制問(wèn)題以及城市發(fā)展過(guò)程中各方利益的兼顧問(wèn)題，實(shí)現了基礎設施與公共設施的適度先行，從而提升了城市價(jià)值并為產(chǎn)業(yè)的引入創(chuàng )造條件，使新城建設在追求經(jīng)濟效益的同時(shí)兼顧社會(huì )效益的有效實(shí)現。