淺議城市規劃建設及更新改造過(guò)程中的問(wèn)題

　　改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國的城市建設取得了巨大的成就，城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，城市面貌日新月異。我們在為取得這樣的成就感到歡心鼓舞之余，也應該注意到，在快速發(fā)展的城市規劃和建設中存在諸多問(wèn)題，如不及時(shí)加以糾正和解決，不然，它將有可能給我們的城市留下歷史的、永久的遺憾和創(chuàng )傷。

　　一、城市規劃和建設中存在的問(wèn)題及其原因分析

　　城市規劃是指導城市發(fā)展的基本藍圖和首要原則。近年來(lái)，我國的城市規劃工作取得了很大成就，但是，總體來(lái)看，城市規劃及建設工作還存在一些問(wèn)題急需解決。

　　1、在規劃建設上體現出明顯的盲目性。主要表現有：盲目爭建國際化大都市；盲目爭建CBD（中心商務(wù)區）；盲目追求高層建筑；盲目建設大量城市雕塑。以上盲目的做法其實(shí)是城市在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中不成熟的表現。

　　2、城市規劃缺乏權威性和嚴肅性。一些領(lǐng)導為了撈取“政治資本”，使得城市規劃多是因為人為因素而改變，缺少?lài)烂C性。城市規劃作為一個(gè)城市的“龍頭”，其重要性可想而知，所以城市規劃的嚴肅性和連續性更應突出體現，一旦一個(gè)城市的總體規劃經(jīng)充分論證確定后，就不應該以政府黨政領(lǐng)導人的更替而改變。但在我國許多城市普遍存在這種現象：“規劃規劃，墻上掛掛，不如領(lǐng)導一句話(huà)”。一換屆，一換領(lǐng)導，規劃馬上就變，而且這種規劃改變往往是以領(lǐng)導者個(gè)人的意志為轉移。而且這些規劃改變往往過(guò)分重視政績(jì)工程、形象工程，極大地消耗了城市資源，導致城市可持續發(fā)展后勁不足，影響了城市的發(fā)展速度和質(zhì)量。以上問(wèn)題自然引起民眾的不滿(mǎn)，規劃的權威性難免受到置疑。

　　3、城市規劃沒(méi)有充分體現出“以民為本”的原則。具體表現在以下三個(gè)方面，第一，從規劃編制過(guò)程來(lái)看，民眾參與程度遠遠不夠。第二，在規劃的編制過(guò)程中，地方官員往往越俎代庖成為左右規劃的主體，或者由于種種原因而使領(lǐng)導意志和判別是非好惡的標準成為規劃的出發(fā)點(diǎn)，規劃人員難免受其影響，使規劃的獨立性和公允性被打破，造成規劃與現實(shí)的脫節，民眾的需求也得不到必要的反映。第三，城市規劃的權威性和約束力不強，極大降低了民眾對規劃的信任和關(guān)注。

　　4、城市規劃體系不夠完善。目前，不少城市只編制了城市總體規劃（功能分區），近期建設規劃缺乏指導和安排城市有序建設的有力措施和政策，城市建設沒(méi)有依據，操作性不強，從而造成城市規劃建設局面混亂。另外，許多城市的控制性規劃、詳細性規劃、城市設計及其它系統專(zhuān)業(yè)規劃覆蓋面不夠，規劃體系建立地不夠完善。

　　5、“規劃脫離實(shí)際”情況依然存在。這里有兩種傾向：一是中小城市規劃過(guò)度超前，二是大城市規劃相對滯后。造成這種結果的原因主要是規劃依據問(wèn)題。城市規劃應該建立在對未來(lái)發(fā)展科學(xué)預測的基礎上，但是由于規劃依據不科學(xué)導致城市規劃脫離了實(shí)際。比如確定城市發(fā)展規模問(wèn)題，由于我國存在著(zhù)城鄉分割的戶(hù)籍管理體制，戶(hù)籍統計往往不把流動(dòng)人口計算在城市人口的范圍內，所以也就沒(méi)有納入規劃視野，這樣造成規劃基數往往偏小。另外，一些地方搞城市規劃不是依據城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略來(lái)思考城市如何定位，而是先搞城市建設發(fā)展規劃，碰到問(wèn)題后，再返過(guò)來(lái)去搞城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略定位，這種程序顛倒的做法，使規劃脫離城市發(fā)展實(shí)際；還有一些地方搞城市規劃單純從行政區域著(zhù)眼，缺乏區域整體觀(guān)念，沒(méi)有看到市場(chǎng)經(jīng)濟是沒(méi)有區域界限的。

　　6、城市規劃建設千篇一律，沒(méi)有地方特色。目前，我國的城市規劃建設還存在一種“怪”現象，城市不問(wèn)大小，規劃地區不問(wèn)東西，都強調“大綠地、大草坪、大水面、隔離帶、大廣場(chǎng)”等口號，一提口號，給人的感覺(jué)往往是都是那么幾句，內容也差不多。但實(shí)際上，全國各個(gè)地方千差萬(wàn)別，大城市和小城市面臨的情況也各不相同，所以各地的城市規劃也應該因地制宜，突出特色，千萬(wàn)不要“人云吾云”。

　　二、城市更新改造及保護中存在的問(wèn)題及原因分析

　　城市更新改造，應以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活水平和居住環(huán)境的提高為目的，應是有機的更新改造。舊城改造應樹(shù)立“三氣”：一是人氣、二是文氣、三是生氣。改造舊城，應是能延伸歷史文脈的，應是能繁榮和發(fā)展城市經(jīng)濟的。如果原來(lái)是一條人氣很旺的繁華街道，改造成大馬路，大草坪、大廣場(chǎng)，把人氣、文氣、生氣都改造沒(méi)了，就失去了改造的意義。

　　（一）、城市更新改造中存在的問(wèn)題

　　正像《北京憲章》所指出的那樣，20世紀是一個(gè)“大發(fā)展”和“大破壞”的時(shí)代，人類(lèi)對自然和文化遺產(chǎn)的破壞已經(jīng)危及自身的生存，“建設性破壞”始料未及，屢見(jiàn)不鮮。

　　1、大拆大建，城市資源嚴重浪費。不少城市的領(lǐng)導以追求任期業(yè)績(jì)短期行為的現象非常普遍。既不尊重投入產(chǎn)出規律，也不考慮經(jīng)濟效果和創(chuàng )新，更不考慮投入資金的回收問(wèn)題。對老城區不分青紅皂白一律推倒重建，這是一種最原始、最簡(jiǎn)單、最不科學(xué)、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留價(jià)值的建筑、設施、古木、風(fēng)貌等隨之破壞，城市的有形和無(wú)形資產(chǎn)嚴重浪費，甚至完全消失。

　　2、各類(lèi)保護建筑遭到破壞

　　在城市更新改造中，將保護建筑視為獲得眼前利益的捷徑，千方百計的恣意蠶食、侵占、破壞和拆毀，情況相當嚴重，且屢禁不止，層出不窮。

　　3、城市的特有風(fēng)貌正在消失

　　技術(shù)和生產(chǎn)方式的全球化，使地域文化的特色漸趨衰微，建筑文化的多樣性遭到扼殺。在城市的更新改造中由于不注重傳統街區、傳統風(fēng)貌的保護和繼承，使城市原有的特色風(fēng)貌遭到破壞，并被一些低級和趕時(shí)髦的東西所替代，使人們對所居住的城市和環(huán)境產(chǎn)生了一種陌生感，喪失了認同感和歸屬感。城市在爆炸式的發(fā)展中，正在喪失它的形態(tài)、地標、識別性、特征。

　　4、城市的文脈被切斷

　　城市文脈是一座城市在長(cháng)期的發(fā)展建設中形成的歷史的、文化的、特有的、地域的、景觀(guān)的氛圍和環(huán)境，是一種歷史和文化的積淀。目前，城市中普遍存在著(zhù)的低水平的、低層次的簡(jiǎn)單城市更新不注重保護和延續城市的文脈，使城市的文脈受到破壞和人為的割裂。

　　5、城市正在走向雷同

　　隨著(zhù)世界經(jīng)濟一體化進(jìn)程的加快和信息、文化、科技各領(lǐng)域交流的擴大，城市更新改造中大量地應用了新技術(shù)、新工藝、新材料、新的設計理念，大大促進(jìn)了城市更新的進(jìn)程和步伐。但是由于各地“追風(fēng)”現象十分嚴重，效仿和追大潮成為時(shí)尚，使城市更新中出現了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、傳統的、多樣化的特色，建筑正在失去個(gè)性和靈魂。

　�。ǘ�）、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

　　在城市更新和保護中出現這些問(wèn)題，主要是因為我們在這種大規模的、急風(fēng)暴雨般的城市更新和建設大潮的沖擊下，從理論研究到人們的更新理念、價(jià)值觀(guān)、審美觀(guān)、建筑品位以及規劃、更新方式、保護、利用及發(fā)展等都缺乏充分的準備和堅實(shí)的基礎，也就是說(shuō)理論、觀(guān)念、法規、規劃、管理都落后于實(shí)際，沒(méi)有起到應有的引導、促進(jìn)、制約作用，造成了許多的失誤。歸納起來(lái)主要有以下一些主要原因。

　　1、理論落后

　　我國在城市更新改造與保護的研究方面投入少、研究成果少，在城市更新與保護的理論研究上相對比較落后，缺乏—套完善的能指導實(shí)踐的理論體系。

　　2、觀(guān)念落后

　　城市更新和保護觀(guān)念比較陳舊和落后，把城市更新簡(jiǎn)單地理解為拆舊的，建新的，且拆除得越徹底越好，在更新中重視硬件的更新，講究規模，追求高、大、洋，缺乏有機的、自然的、歷史的、連續的更新理念。而且保護的觀(guān)念十分淡薄，普遍缺乏保護意識，在歷史文脈、傳統風(fēng)貌、城市特色保護的認知程度上存在很大的差距。

　　3、方式原始

　　目前我們采取的最普遍的城市更新方式是大拆大建，似乎拆的越徹底，才是建設、才是更新、才是政績(jì)。這種城市更新改造方式是一種原始的、落后的方式。歷史上，我國各朝代每當改朝換代時(shí)，大多要將前朝的都城等代表性的建設毀掉重建，造成多少歷史文明在這一過(guò)程中失落。

　　三、對策及建議

　　結合上面中提到的城市規劃建設、更新改造中存在的問(wèn)題，我們認為應從以下幾方面來(lái)改進(jìn)我們的工作。

　　（一）城市規劃和建設的方法和措施

　�。�1）科學(xué)論證，理性分析，合理定位。城市規劃編制過(guò)程中，克服“想當然”和“追風(fēng)”思想，采用先進(jìn)的理論和系統的方法來(lái)研究城市規劃和建設，要依據本地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和城市在更大區域內所起的作用和所處地位，做好城市的合理定位，制定科學(xué)的發(fā)展目標，保證城市可持續發(fā)展。

　�。�2）規劃一經(jīng)制定并經(jīng)過(guò)法定程序批準后，就要嚴格執行，堅持法制化、一貫性、連續性。如果頻繁變更，必將造成城市更新和保護工作的脫節和失誤。

　�。�3）要從制度和機制上解決城市發(fā)展規劃中存在的任期政績(jì)問(wèn)題。一是在其任期內，城市領(lǐng)導的行為——即動(dòng)用地方財力的行為、權力邊界應該受到法律約束，哪些必須經(jīng)過(guò)當地人大的批準，或通過(guò)別的部門(mén)批準，都要有法律條文。二是可以加強對城市領(lǐng)導人的任用和離任的監督，要充分利用好黨內和社會(huì )監督（包括輿論監督）、人大監督、政協(xié)監督，只有在這種體制和機制下才能做到科學(xué)規劃和科學(xué)決策。

　�。�4）針對城市規劃脫離實(shí)際的問(wèn)題，我們應該從基礎工作著(zhù)手，即從國民經(jīng)濟、社會(huì )基礎資料的統計入手。如何科學(xué)、完整、準確、及時(shí)地把這些基礎資料統計好，而且及時(shí)根據形勢的變化，進(jìn)行現實(shí)跟蹤，這個(gè)問(wèn)題對城市規劃很關(guān)鍵。

　�。�5）要從中國的現實(shí)出發(fā)，不斷完善涉及城市發(fā)展的法律法規體系。城市規劃的嚴肅性、權威性和可操作性還要近一步強化，要從有關(guān)的法律、法規制度上來(lái)保證。規劃制度出來(lái)以后，其執行過(guò)程、修改過(guò)程也要進(jìn)行相應的立法。

　�。�6）各地要結合自身實(shí)際，不斷完善城市規劃體系。編制規劃要因地制宜，要編制比較完備的控制性規劃、詳細規劃、各項專(zhuān)業(yè)規劃以及城市設計。近期建設規劃要具有很強的操作性。真正做到城市建設有“規劃”可依。

　�。�7）加強對城市規劃的宣傳力度和公示程度，發(fā)動(dòng)市民全程參與到城市規劃建設各個(gè)階段中來(lái)，積極發(fā)揮廣大市民的主觀(guān)能動(dòng)性，為城市發(fā)展獻計獻策。

　　（二）城市改造更新的方法和措施

　　我國目前正處于城市更新改造的高峰時(shí)期，更新改造的任務(wù)繁重，保護的任務(wù)更加艱巨，如何處理好更新與保護的關(guān)系？如何保護城市的特色和文脈？如何對歷史、對后人負責？如何使城市的歷史遺存不在我們手中消失？這些都是我們必須面對的重大問(wèn)題，也是必須用行動(dòng)加以回答的問(wèn)題。要回答這些問(wèn)題必須從以下幾方面做起。

　　1、做好規劃

　�。�1）采用先進(jìn)的規劃理論和方法。借鑒國內外成功的城市更新與保護的方法、理論、經(jīng)驗和教訓，兼容并蓄，取長(cháng)補短。更新要堅持有機的更新，保護要多層次、分類(lèi)的保護。

　�。�2）提倡規劃決策的科學(xué)性、民主性，建立起完善的規劃決策體系，采取公示制，為公眾參與提供多種渠道，以保證規劃決策的科學(xué)性、合理性。在城市更新與保護規劃中要提倡公眾參與，真正體現以“民”為本，體現公共利益，體現出規劃的社會(huì )可接受性，避免造成失誤。

　�。�3）在制定城市更新與保護規劃時(shí)，要因地制宜，突出特色，體現有機更新、特色保護的原則。

　�。�4）規劃要處理好近期和遠期的關(guān)系，一定要體現一貫性、歷史性、長(cháng)遠性、超前性。

　�。�5）處理好更新與保護的關(guān)系。做到在更新中貫穿保護，在保護中融入更新。

　　2、城市更新改造

　�。�1）城市更新要堅持有機更新的原則。有機更新是運用歷史的、文化的、自然的、生態(tài)的、特色的、連續的觀(guān)點(diǎn)和方法進(jìn)行城市的更新改造，追求自然與和諧，保留城市發(fā)展歷史的連續性和完整性，延續城市的文脈，保護城市的特色。

　�。�2）在城市的更新改造中要注意保留下城市在各歷史時(shí)期的典型建、構筑物，以留下城市的發(fā)展軌跡，留下人們的記憶，保留城市的豐富性和多樣性，增加可識別性。

　�。�3）城市更新改造不應只是采取大拆大建的方式，應采取多種形式，因地制宜，處理好更新、保護和利用的關(guān)系。

　�。�4）老城區更新改造的重點(diǎn)之一是基礎設施，水、電、氣等系統，這是保證被更新區充滿(mǎn)活力的基本條件，也是滿(mǎn)足人們現代生活需要的保證。

　�。�5）在城市更新中要注重發(fā)掘城市的內涵和價(jià)值，充分釋放其歷史和文化的價(jià)值潛能，激發(fā)舊城的社會(huì )活力。