摘要：北方一些城市實(shí)行停止福利供暖，由個(gè)人直接繳納采暖費的供暖體制改革后，怎樣交供暖費成了百姓議論的熱門(mén)話(huà)題。

　　關(guān)鍵詞：供熱 經(jīng)濟 政策

　　北方一些城市實(shí)行停止福利供暖，由個(gè)人直接繳納采暖費的供暖體制改革后，怎樣交供暖費成了百姓議論的熱門(mén)話(huà)題。

　　供暖作為一項公共服務(wù)性社會(huì )公益事業(yè)，是人們日常生活中不可或缺的重要需求，近年來(lái)，相當一部分熱力用戶(hù)嚴重拖欠采緩費，已經(jīng)成為北方地區冬季供暖的主要問(wèn)題。隨著(zhù)城市供熱逐步實(shí)行社會(huì )化生產(chǎn)和商品化供應，規范供熱和用熱的法規尚未出臺。使得城市供暖愈發(fā)凸顯出其與時(shí)代的錯位。首先調整供暖關(guān)系的《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型過(guò)程中，當時(shí)城市住房改革尚未全面展開(kāi)，房屋多以公房為主。根據相關(guān)規定，供暖費原則上由單位負擔，除非采暖人沒(méi)有單位。當時(shí)現如今住房已完全私有化，但供暖方面卻沒(méi)有出臺新的規范；此外如何在政府的計劃指導下將服務(wù)性社會(huì )公益的“供熱”作為商品進(jìn)行生產(chǎn)、流通和消費，如何制定合理的熱價(jià)，并按熱計量收費等等問(wèn)題。另外，由于供暖合同自身具有的特殊性，使得其與《合同法》的相關(guān)規定也并不協(xié)調。具體說(shuō)來(lái)，當前供暖合同糾紛案件呈現出如下特點(diǎn)：

　　一、造成拖欠供暖費原因多種

　　一種是用戶(hù)所在單位與供暖方簽訂協(xié)議由其交納供暖費用，單位效益欠佳導致供暖費累計拖欠；此外，有些單位職工購買(mǎi)了單位房屋的產(chǎn)權，但是未及時(shí)通知供暖單位變更供暖合同，造成用暖職工不知交納，所在單位誤以為職工已經(jīng)交納，而供暖單位等待用暖單位交納的脫環(huán)現象；第三種情況是，一些職工離開(kāi)原單位，但未及時(shí)變更供暖合同，形成了上述脫環(huán)現象，造成供暖費多年拖欠。

　�。ǘ�）供暖合同糾紛舉證難，對于供暖質(zhì)量和標準問(wèn)題，特別是供暖期間以后，用暖人舉證較為困難；而根據民事訴訟法的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則，在民事訴訟中，提出主張的一方當事人應當舉證證明自己的主張，否則將承擔舉證不能甚至敗訴的后果。

　�。ㄈ�）按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)不能像其它商品生產(chǎn)者享有隨意提價(jià)或停止銷(xiāo)售的自由。使得改建供熱系統投資的費用承擔問(wèn)題與 政府供暖價(jià)格計劃控制成為難題。特別是建國幾十年來(lái)蓋的樓房，在設計供熱系統時(shí)根本就沒(méi)有考慮節能和計量問(wèn)題，供熱系統本身存在著(zhù)不具備熱計量、環(huán)保和熱調控能力的固有缺陷。此外，不論新建還是老系統改造，均需要加裝必要的設備，同時(shí)對供熱系統的水質(zhì)也要有更高的要求。因此投資需要增加，導致供熱成本增加，但按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)又不能像其它商品生產(chǎn)者享有隨意提價(jià)或停止銷(xiāo)售的自由；其次是供熱收費機制不健全，處罰不繳費者無(wú)相關(guān)法律可依。熱既然是商品，它的價(jià)值就應通過(guò)價(jià)格來(lái)體現。集中供熱對同一地界內的千家萬(wàn)戶(hù)具有相對的壟斷性，它不能像一般商品在市場(chǎng)上流通和交易。所以“熱”又是一種特殊商品。據此，在制定供熱價(jià)格時(shí)一方面要全面測算供熱的經(jīng)濟性 ，另一方面又要充分考慮供熱的政策性，否則，不僅計量供熱推廣不了，還會(huì )釀成社會(huì )的不安定。

　�。ㄋ模┕┡�欠費糾紛大幅上升

　　以近三年宣武區法院為例，2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增達1506件。從受理此類(lèi)案件的絕對數量上來(lái)看，每年均以400％的速度增長(cháng)，是民事案件中增長(cháng)最為顯著(zhù)的一類(lèi)案件。從該類(lèi)案件占該院民事案件的比重上看，由2001年的0％增長(cháng)到2004年的近10％。由此可見(jiàn)，供暖糾紛大量出現，已經(jīng)成為今后的一種必然趨勢。

　�。ㄎ澹┰V訟主體的特點(diǎn)

　　從2002年受理的167起案件中來(lái)看，原告多為供暖中心和一些物業(yè)管理公司。到2004年，原告主體呈現出多樣化的趨勢，供暖單位逐漸成為原告起訴的主要形式。而以接受供暖服務(wù)對象為原告的案件卻及其少見(jiàn)。

　�。�六）被告主體呈多元化趨勢

　　從1961年《北京市房地產(chǎn)管理局關(guān)于冬季暖氣收費的暫行規定》至今，北京市依然延續著(zhù)由單位承擔的原則。從而也導致了供暖方只與職工所在單位簽訂供暖協(xié)議，這樣，以單位為被告的案件占到主要地位。尤以國有企事業(yè)單位為主。隨著(zhù)城市住房改革的不斷推進(jìn)，加之個(gè)人支付取暖費的商品房增多等原因，一批勞動(dòng)者享受的福利供暖待遇正發(fā)生變化，以個(gè)人為被告的案件也呈逐年上升趨勢。而在這些以個(gè)人為被告的案件中，被告多為下崗工人、失業(yè)人員等社會(huì )低收入人群。

　　二、案件呈現出以上特點(diǎn)的原因

　�。ㄒ唬﹤鹘y的供暖協(xié)議與《合同法》的不相適應性

　　我國供暖體制是在計劃經(jīng)濟時(shí)代作為一項福利事業(yè)建立起來(lái)的，當時(shí)供暖費用全部由政府負擔。隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的逐步深入，供暖體制也發(fā)生了一系列變化。根據 1994年出臺的《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》，政府對供暖開(kāi)支不再統包統管，而轉向由采暖用戶(hù)所在單位負擔，對于沒(méi)有工作單位的，由采暖用戶(hù)個(gè)人負擔。但在《合同法》頒布實(shí)施以后，供暖體制很難適應《合同法》發(fā)展的要求，逐漸凸現出與法律規范諸不相適應的地方。具體表現為以下幾方面：1、供暖協(xié)議簽訂的不自由性

　　目前的供暖協(xié)議簽訂的現狀是，為個(gè)人采暖用戶(hù)付費的單位并非出于自愿與供暖單位簽訂供暖協(xié)議，而是迫于市政府的強制性規定。2、 供暖協(xié)議履行的制約性，《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》中規定，采暖用戶(hù)無(wú)正當理由拒絕交納供暖費的，房地產(chǎn)管理機關(guān)可以責令其限期交納，情節嚴重、拒不交納的，經(jīng)房地產(chǎn)管理機關(guān)批準，供暖單位可以停止供暖。由此可以看出，供暖單位行使權利受著(zhù)行政規章的制約。即使采暖用戶(hù)具有“情節嚴重，拒不交納”法定停止供暖情節的，卻還要受到房地產(chǎn)管理機關(guān)的批準。從目前的社會(huì )大環(huán)境來(lái)看，考慮到地方政府的穩定因素，房地產(chǎn)管理機關(guān)很難批準供暖單位停止供暖。所以，針對采暖戶(hù)拖欠采暖費的情況，供暖單位只能繼續履行合同義務(wù)，這顯然與立法本意不相適應。3、供暖協(xié)議權利義務(wù)的不對等性。供熱在技術(shù)上系整體供熱，在采暖方欠費時(shí)，供暖方卻不能停止供熱，以保證整體供暖。

　�。ǘ�）作為用熱單位一方的行為

　　1、用熱單位無(wú)力支付供暖費引發(fā)的糾紛

　　一些用熱企業(yè)經(jīng)營(yíng)不景氣，效益不好，本來(lái)對職工的基本工資都難以發(fā)放，更不用說(shuō)對職工供暖費的支付了。而傳統的由職工所在單位代繳的機制當面臨單位無(wú)力支付時(shí)，就顯現出諸多弊端，使得糾紛擴大化。

　　2、用熱方未及時(shí)變更供暖協(xié)議引發(fā)的糾紛

　　主要存在兩種情況。一種情況是，隨著(zhù)公有住房制度的改革，部分用熱單位對供暖費用的承擔方式也隨之進(jìn)行了改革。用熱單位與職工約定，職工承擔一部分供暖費用，或是將供暖費用直接發(fā)放給職工個(gè)人，由個(gè)人直接繳納供暖費，單位不再負擔該項費用。但是用熱單位卻未曾對原供熱協(xié)議中供暖費的承擔條款作出相應變更，使得自己仍然是供熱協(xié)議的一方相對人，仍應對供暖費承擔付款義務(wù)。另一種情況是，在職工調離單位，或者被辭職后，為其支付供暖費用的單位沒(méi)有及時(shí)與職工就供暖合同中供暖費用的支付方式等條款進(jìn)行變更或解除，而當供暖單位收取供暖費用時(shí)，職工原單位卻難咎其則，以致于雙方對供暖費的承擔產(chǎn)生糾紛。

　�。ㄈ�）作為供熱單位一方的行為

　　1、供暖質(zhì)量不合格導致的糾紛

　　如住戶(hù)室內溫度不達標，不能達到國家規定的溫度標準、時(shí)間標準。但由于采暖戶(hù)其沒(méi)有及時(shí)主張自己的權利或沒(méi)有在瑕疵發(fā)生時(shí)采取有效的手段解決，以致在訴訟中不能舉出任何證據，從而無(wú)法獲得法庭認定。

　　2、用熱單位的法律意識增強

　　隨著(zhù)依法治國方略的實(shí)施，越來(lái)越多的社會(huì )關(guān)系被納入到法律調整的范圍中來(lái)，公民、法人和其他組織的法制意識也在不斷增強。供暖單位也不例外。另一方面，近幾年由于能源價(jià)格持續上漲，給供暖單位的經(jīng)營(yíng)也帶來(lái)沉重的負擔。雖然物價(jià)局核定的供暖費在逐步增長(cháng)，但采暖戶(hù)拒不交納采暖費的情況還是大量存在，使得供暖單位舉步維艱，從而也就使得以訴訟方式討要供暖費的案件大量涌現。

　　三、當前審理供暖糾紛案件遇到的問(wèn)題及對策

　�。ㄒ唬┎膳瘧�(hù)要積極舉證。由于熱具有傳導性，因此在溫度問(wèn)題上應注意做好取證工作，比如請公證處鑒定溫度、低溫保持的時(shí)間，調查問(wèn)題的原因等。做好證據保全，才能使問(wèn)題得到合理和有效解決。

　�。ǘ�）供暖費用的承擔主體應如何確定是法院在解決供用熱力合同糾紛中應當首先明確的問(wèn)題。根據《北京市住宅鍋爐供暖管理規定》的相關(guān)規定，供暖費原則上由單位負擔，除非采暖人沒(méi)有單位。但在今天住房私有化的形式下，并沒(méi)有新的規范調整個(gè)人私有房屋的供暖費用承擔問(wèn)題，在這種情況下，可依據北京市高級人民法院《關(guān)于追索供熱費案件的若干意見(jiàn)》之規定，即以合同主體為標準，一采暖個(gè)人所在單位或無(wú)單位個(gè)人本人為補充的確定被告原則。而在審判實(shí)踐中，有很大一部分是沒(méi)有簽訂供暖合同的，雖然根據《合同法》的相關(guān)規定，雙方?jīng)]有簽訂合同，但當事人一方已經(jīng)履行合同義務(wù)，對方接受的，該合同也成立。但因為長(cháng)時(shí)間政府政策規定由單位代職工繳納供暖費，使得一些供暖單位先告職工個(gè)人，這些職工以采暖費應由單位負擔為由提出抗辯，故而被告主體不適格，供暖單位只能先撤訴，然后再告單位。此外，雖然北京市高院在被告主體確定問(wèn)題上作出了明確的規定，但由于政府規章同時(shí)存在規定的情況下，這就使得供暖方在選擇訴訟主體時(shí)有了多重選擇，結果出現錯誤。從最近幾年的案件審理情況來(lái)看，撤訴案件占有相當大的比例。針對以上情況，筆者認為，應逐漸統一相關(guān)法律規定，完善有關(guān)訴訟主體方面的法律規定，以免對當事人造成誤導，避免不必要的糾紛出現。

　�。ㄈ�）關(guān)于供暖合同權利義務(wù)的對等性問(wèn)題

　　供熱在技術(shù)上系整體供熱，在采暖方欠費時(shí)，供暖方難以行使一般民事合同主體的不安抗辯權，不能停止供熱，以保證整體供暖。由此供暖合同具有與其他民事合同不同的公共服務(wù)性、行政強制性、強制履行性的特點(diǎn)。正是由于供暖單位具有以上的特殊性，所以當采暖方拒絕付全部款項時(shí)，法院應不予支持。因此，筆者認為，在現有供暖體制和政策法規沒(méi)有發(fā)生變化的情況下，供暖單位應當采取積極形式與采暖方簽訂供熱合同，明確雙方的權利義務(wù)，尤其是明確采暖一方應當全額支付供暖費用，避免出現糾紛時(shí)無(wú)任何法律依據。另外在立法上，應進(jìn)一步完善有關(guān)供用熱力合同的規定，針對其自身的特殊性，對合同中有關(guān)權利義務(wù)條款的內容作出更為具體、明確、切實(shí)可行的法律規定，以便使對供暖糾紛的處理完全納入法制化的軌道上來(lái)。

　　1、供暖合同條款內容的變更

　　供暖系公益事業(yè)，供用熱力合同通常執行政府定價(jià)。但在許多供暖協(xié)議中，卻沒(méi)有出現供暖的價(jià)格標準，而是應當按照當時(shí)的實(shí)際價(jià)格執行。但是隨著(zhù)物價(jià)指數、供暖方式的改變，一成不變的價(jià)格標準顯然不能支持供暖單位的正常運營(yíng)。當政府定價(jià)上調時(shí)，供暖方往往不及時(shí)通知采暖方價(jià)格變更，由此采暖方拒絕履行上調部分的差價(jià)。因此，筆者建議對供暖價(jià)格進(jìn)行調整后，供暖單位應當及時(shí)通知采暖方，并積極與采暖方就新價(jià)格的約定在原合同中作出相應變更。

　　2、供暖合同的終止

　　在大多數供暖協(xié)議中，都是由供暖單位直接與職工所在單位簽訂供暖協(xié)議。但實(shí)際采暖人由于離崗、企業(yè)分流等原因于其所在單位脫離關(guān)系，但其單位未能及時(shí)通知供暖單位終止供暖合同導致原實(shí)際采暖人名下的供暖費拖欠數年。這種情況下，一方面供暖協(xié)議尚未終止，另一方面支付采暖費的當事人并非實(shí)際采暖人。所以當發(fā)生訴訟時(shí)雙方都會(huì )各執一詞。供暖方認為供暖協(xié)議尚未終止，原采暖人所在單位就應當支付供暖費用；采暖人所在單位則認為，供暖對象并非本單位職工，故不應履行付費義務(wù)。針對上述情況，在傳統供熱體制尚未改革前，用熱單位應增強相關(guān)責任人員的法律意識和工作責任心，在單位人員的工作情況發(fā)生變更后，及時(shí)修改供暖合同中有關(guān)條款，及時(shí)與已經(jīng)離崗的人員解除合同。

　�。ㄎ澹┢鋵�(shí)供熱早就應該像城市公交等事業(yè)一樣，由政府行為轉為企業(yè)行為。供暖市場(chǎng)化，企業(yè)依據市場(chǎng)規律經(jīng)營(yíng)，展開(kāi)競爭，優(yōu)勝劣汰，讓老百姓選擇自己滿(mǎn)意的供熱企業(yè)，讓消費者直接和供熱企業(yè)發(fā)生交換關(guān)系，才能促使供熱企業(yè)以提供合理的價(jià)格、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏(yíng)得用戶(hù)，同時(shí)讓百姓選擇自己認為合適的供熱企業(yè)，從而讓雙方都感到滿(mǎn)意。

　　總之，供暖逐漸實(shí)行市場(chǎng)化運作，供暖由福利性轉變?yōu)樯唐坊�、貨幣化之后，像在市�?chǎng)上購買(mǎi)其他商品一樣選擇暖氣，讓老百姓自己說(shuō)了算，才真正符合市場(chǎng)規律。 不管怎么說(shuō)，由于供暖糾紛涉及面廣，影響面大，一旦處理不當，極易引發(fā)社會(huì )的不穩定因素，所以要想妥善處理該類(lèi)糾紛，還必須對現有的法律、法規、規章進(jìn)一步完善，建立一個(gè)適應社會(huì )發(fā)展的供暖模式，為構建和諧社會(huì )發(fā)揮其應有的功效。