家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地是當前維系農民與集體、農業(yè)與工業(yè)、農村與城市的最重要的紐帶，是政府能夠藉以影響和控制農村，確保其政策被執行的工具，是農民就業(yè)、生存的保障體制，也是當前農民增加收入的主要途徑，這些作用都是由承包土地的各種功能所決定的。本文擬通過(guò)分析土地的功能及功能之間的矛盾，來(lái)探討承包土地各種功能當前所處的發(fā)展階段，并提出協(xié)調各種功能的政策思考？

　　承包土地的功能及存在的必然性

　　土地作為一種自然資源，其主要功能是為社會(huì )提供食物，作為一種生產(chǎn)要素，就要獲取要素報酬，這是土地的自然特性和經(jīng)濟特性。對國家而言，土地是一種社會(huì )穩定的工具，如果在土地前再加上一個(gè)定語(yǔ)“承包”，又賦予了其特有的功能，即為承包主體提供就業(yè)和生存保障，可見(jiàn)，土地本身有三種功能，即為社會(huì )提供食物的社會(huì )功能，確保社會(huì )穩定的政治功能和實(shí)現要素報酬的經(jīng)濟功能，承包土地則在上述三功能的基礎上延伸出了就業(yè)、生存保障和社會(huì )福利功能。

　　1.承包土地首要功能：為社會(huì )提供食物供給。這種功能由來(lái)已久。

　　一是從歷史上看，土地就承擔著(zhù)維持人類(lèi)生存的重任，古時(shí)“攻城掠地”的戰爭，近現代的局部戰爭，無(wú)不是為土地而戰，究其原因是土地的首要功能為社會(huì )穩定地提供食物供給。我國早就有“普天之下，莫非王土”，威廉？配第認為“土地是財富之母”，斯密甚至把土地作為產(chǎn)業(yè)價(jià)值的唯一源泉，這都是因為土地能夠為人類(lèi)的生存提供保障。但是工業(yè)革命后，人們的生產(chǎn)不再以農業(yè)為主，生產(chǎn)要素也就由土地為主導轉向以資本、技術(shù)和土地共同主導，而且隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，土地在工業(yè)生產(chǎn)中的重要性越來(lái)越小，特別是土地生產(chǎn)的替代物或人工合成食物的出現，有些人誤認為土地為社會(huì )提供食物的首要功能將會(huì )淡化。其實(shí)，這種懷疑是沒(méi)有道理的。無(wú)論如何進(jìn)步，人類(lèi)如何進(jìn)化，技術(shù)如何先進(jìn)，都不可能取代土地為社會(huì )提供食物的功能。

　　二是對我國來(lái)講，人地矛盾比較尖銳。1952年我國人口總數為5.75億人，到1997年底，我國實(shí)際人口達12.36億，45年間增加了6.61億人。另一方面，從建國到1995年，城市化水平僅由10.6%提高到29.04%，46年間提高不到19個(gè)百分點(diǎn)，遠遠低于80年代初世界平均40%的水平。據估計，農村富裕勞動(dòng)力高達1.2億。與此相反，我國的耕地卻日漸減少。隨著(zhù)我國人口進(jìn)一步增多和耕地進(jìn)一步減少，人口與耕地的逆向變化，不可避免地導致糧食供給壓力增大，從而促使政府必須把保證糧食供給作為首選目標。因此，我國在1978年，開(kāi)始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制正是迫于食物短缺的壓力，1995年和1998年再次強調家庭承包經(jīng)營(yíng)的長(cháng)期性和穩定性也是為了調動(dòng)農民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)土地的積極性，提高土地產(chǎn)出率，確保承包土地能為社會(huì )穩定提供食物。

　　2.家庭承包土地可以為農民提供穩定的就業(yè)機會(huì )。一方面，由于我國農村勞動(dòng)力資源非常豐富，凈剩余就有1.2億人，而且許多有承包地的農民，也處在“吃不飽”的狀態(tài)；另一方面，城市工商業(yè)無(wú)法承納如此龐大的農村剩余勞動(dòng)力。這些人只能通過(guò)細化土地，即所謂“三個(gè)人種一個(gè)人的地”，來(lái)保證就業(yè)。這種“超小化”的承包地，成為農民的基本生產(chǎn)資料，這種生產(chǎn)資料與農民一結合，便構成了個(gè)微觀(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟主體，從而演變成了農民的就業(yè)崗位。承包土地的這一功能，在城市工商業(yè)不能提供足夠的就業(yè)機會(huì )前，不會(huì )自動(dòng)消失。

　　3.承包土地的社會(huì )保障功能。農民與城市有所不同，其主要收入來(lái)源是土地，而城市居民在改革前，則是通過(guò)對國家作貢獻，國家承諾其社會(huì )保障，改革后則通過(guò)個(gè)人與國家、企業(yè)共同出資建立社會(huì )保障基金來(lái)保障，從而使職工逐步走出了是“國家人”的國家保障體系。農民則正與此相反，一直沒(méi)有明確的社會(huì )保障體系。在建國初期，實(shí)行土地個(gè)人所有制，農民就以土地為社會(huì )保障；初級合作社和高級合作社以勞動(dòng)報酬和土地股權的分紅為生存保障；人民公社時(shí)期，其保障體系是公社這個(gè)大集體，農民對公社的依附，其實(shí)就是對生存保障體系的一種依賴(lài)，與改革前城市居民以國家為保障體系一樣；分田到戶(hù)以后，農民對承包土地沒(méi)有所有權，但是有經(jīng)營(yíng)使用權和剩余產(chǎn)品的索要權，承包土地維持了農民生老病殘的保障需要，從而農民的生存保障從公社又轉向了土地，承包土地從而既是生產(chǎn)手段，又是農民的生存保障工具，具有不可替代的保障功能。

　　4.承包土地的經(jīng)濟功能。承包土地如果剝出其社會(huì )各方面的功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，只是一種生產(chǎn)要素而已，和資本、技術(shù)、勞動(dòng)力一樣，是進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結合進(jìn)行生產(chǎn)，必然要取得相應的經(jīng)濟報酬。對承包土地的農戶(hù)而言，其經(jīng)濟意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現階段，農民解決了溫飽問(wèn)題，糧食供求基本平衡時(shí)，承包土地的經(jīng)濟功能突顯，目前是大多數農民致富的主要途徑。

　　5.承包土地的政治穩定功能。一是對于國家來(lái)說(shuō)，必須要求土地為全國提供穩定的食品供給；二是必須保證承包土地為農民提供就業(yè)機會(huì )。