在國家標準《城市公共交通常用名詞術(shù)語(yǔ)》中，將城市軌道交通定義為“通常以電能為動(dòng)力，采取輪軌運轉方式的快速大運量公共交通的總稱(chēng)。”一般包括地鐵、輕軌列車(chē)、有軌電車(chē)等。在國際上，軌道交通沒(méi)有統一的定義。在中國，隨著(zhù)區域經(jīng)濟和城市群的發(fā)展，人們又把連接這些地區的城際鐵路和鐵路客運專(zhuān)線(xiàn)也慣稱(chēng)為軌道交通。然而，本文僅指城市城區的地鐵、輕軌列車(chē)等等。城市軌道交通具有高速、安全、準時(shí)、載客量大、不受外部氣候條件限制及能夠減少城市污染等特點(diǎn)，所以，城市軌道交通成為當今各國解決城市交通擁擠最有效的手段。同時(shí)，已經(jīng)發(fā)生的城市軌道交通突發(fā)事件，也使城市軌道交通的公共安全問(wèn)題成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　筆者提出“安全反恐建設”的概念是對“‘有事’處突、‘無(wú)事’防范”的安全防范建設的系統功能的歸納，該建設的基本任務(wù)就是日常安全防范，重點(diǎn)任務(wù)定位在恐怖襲擊等突發(fā)性事件的一線(xiàn)處置。把“反恐”單獨提出來(lái)主要是為了對突發(fā)事件進(jìn)行強調。要對軌道交通安全反恐建設進(jìn)行規劃的意義也是比較明確的：第一，軌道交通安全的特點(diǎn)和重要性是必須認識的，“預則立，不預則廢”，進(jìn)行科學(xué)規劃是必須的。第二，按照“同規劃、同設計、同建設、同驗收、同使用”的原則，在進(jìn)行軌道交通建設規劃的同時(shí)應當考慮到公安保衛這一塊，避免改建、補建或重建的浪費。

　　一、城市軌道交通安全的特點(diǎn)

　　城市軌道交通由于其自身特有的密閉性、高速性、容量大、系統復雜等特點(diǎn)，其安全也呈現出不同于其他交通工具的特點(diǎn)。

　　1、由于自身的特點(diǎn)而形成的脆弱的抗風(fēng)險能力

　　軌道交通的列車(chē)、車(chē)站、區間隧道等等具有高速性、場(chǎng)地狹小、密閉程度高、容量大等特點(diǎn)，城市軌道交通的安全性和可靠性遠遠高于其他交通方式，但是軌道交通的抗風(fēng)險能力比較脆弱，一旦發(fā)生突發(fā)事件，其后果往往是災難性的。

　　我們可以從生存保障系統來(lái)看，軌道交通是相對獨立的封閉式高速運行系統，其通風(fēng)、照明、運行等均需借助電力系統通過(guò)專(zhuān)用設備提供保障，多個(gè)系統緊密相連，構成軌道交通生存鏈，同時(shí)也增加了系統的復雜性，對設備和人員的要求就更高，而其中任何一部分出現差錯，就會(huì )導致功能喪失，直接威脅乘客安全。如瞬間大客流、高空墜物、行人臥軌、失火、大面積停電等日常安全事故就可能造成重大損失，乃至群體性災難。因此，這也是其成為恐怖襲擊目標的重要因素。

　　2、安全事故的影響范圍寬廣，往往易造成災難性后果

　　城市軌道交通一般處于大城市或特大城市的市中心或商圈地帶，客流比較集中。同時(shí)，城市軌道交通不但與城市通訊、供水、電力、燃氣、排污等管線(xiàn)交錯，而且或上或下穿行于城市高層建筑、交通道路或河道之間，一旦發(fā)生爆炸等恐怖襲擊，不僅造成直接傷害，而且影響周邊設施、人群。人們在慌亂逃生中還可能出現各種不可預知的事件，極易引起更大范圍群眾擁擠踩踏死傷、水電供應中斷和漏電、洪水涌流等新的次生災害，導致城市運作癱瘓等災難性后果。

　　3、城市軌道交通營(yíng)運點(diǎn)多、線(xiàn)長(cháng)、面廣，人口流量大，安全防范難度大

　　正因為城市面廣，交通擁堵，才會(huì )有城市軌道交通的建設。城市軌道交通往往把一個(gè)城市的政治、經(jīng)濟、文化、生活等地理區位場(chǎng)所連接起來(lái)，密集的軌道路線(xiàn)多穿行于黨政機關(guān)、金融機構、交通樞紐和居民住宅區等區域。由于客流量大、站點(diǎn)多、線(xiàn)路長(cháng)，安全防范成本高、難度大，特別是人員安全檢查的巡邏密度較低，容易形成安全防范的死角和盲區。以重慶城市軌道交通為例，僅軌道交通二號線(xiàn)日客流量3—4萬(wàn)人次，最大客流量超過(guò)7萬(wàn)人次/天，預計至2012年，重慶市軌道交通一、二、三、六號線(xiàn)將投入運營(yíng)，總長(cháng)82公里，預計日客流100萬(wàn)人次。由于軌道交通運營(yíng)線(xiàn)路不斷增加，警力增長(cháng)無(wú)法與軌道交通發(fā)展速度相適應，加之面臨的治安形勢越來(lái)越復雜，警方不得不將駐站式管理改為流動(dòng)式管理或者壓縮駐站民警編制，影響陣地控制、快速出警。此外，軌道交通是一個(gè)相對密閉的專(zhuān)用軌道系統，特別是地下軌道系統的通風(fēng)管道系統比較脆弱。一旦發(fā)生突發(fā)事件，就會(huì )出現“點(diǎn)堵線(xiàn)癱，線(xiàn)癱面亂”的嚴重情況。

　　城市軌道交通旨在解決城市人口眾多導致交通擁擠問(wèn)題，為城市面積較大的公眾快速出行提供便捷服務(wù)，因此，公眾性、流動(dòng)性和便捷性是軌道交通的本質(zhì)特征。如果把安全防范的程序做得像機場(chǎng)安檢一樣細致、繁瑣的話(huà)，就現有的技術(shù)和力量而言是無(wú)法在短時(shí)間內完成的；不能給公眾帶來(lái)便利反而增加其出行的冗繁，違反城市軌道交通建設的初衷。正如北京一位軌道交通安全保衛工作負責人說(shuō)“如果真是到了那種地步，地鐵趁早關(guān)門(mén)得了”。因此，軌道交通的本質(zhì)也決定了其安全防范的難度之高。

　　二、當前軌道交通安全反恐建設方面的困境

　　比較突出的幾個(gè)問(wèn)題表現在：

　　1、軌道交通安全反恐建設規劃滯后于軌道交通建設總體規劃

　　軌道交通安全反恐建設規劃應當與軌道交通建設總體規劃同步進(jìn)行，保證與軌道交通“同規劃、同設計、同建設、同驗收、同使用”，一則向軌道交通的運營(yíng)同步提供可靠的安全保障；二則避免建成后改建或補建等重復浪費，實(shí)現在整個(gè)軌道交通體系下考慮安全問(wèn)題。必須在“五同步”原則下通盤(pán)考慮軌道交通建設總體規劃。

　　重慶市軌道交通已建并投入運營(yíng)的較新線(xiàn)在規劃、設計時(shí)沒(méi)有考慮公安工作的需要，對于公安工作的基礎設施如辦公用房、監控通訊沒(méi)有根據安全反恐需要進(jìn)行規劃設計，致使安全反恐工作很難開(kāi)展。其他后建線(xiàn)路應當汲取這個(gè)經(jīng)驗，應當在總體規劃的同時(shí)制定相應的安全反恐建設規劃。

　　2、安全反恐配合機制銜接困難

　　安全反恐機制必須要有明確的權責體系和信息共享機制。目前，軌道交通公安保衛部門(mén)和軌道交通營(yíng)運機構之間的配合機制，以及突發(fā)事件出現后各單位的配合機制都相對缺乏。這不但影響平時(shí)的日常防范工作，特別是在突發(fā)事件的快速處置上會(huì )受到嚴重制約。在指揮中心建設上表現比較明顯，公安指揮中心要想運轉得好，對于突發(fā)事件能夠及時(shí)做出處置的前提是，要與地鐵公司的運營(yíng)系統在一個(gè)平臺上操作，這在理論上容易，實(shí)際上難以操作。從理論上說(shuō)，在一個(gè)平臺上建設很容易，從技術(shù)上來(lái)說(shuō)也不難，但難在如何跟地鐵系統進(jìn)行銜接，涉及到機制問(wèn)題。如果網(wǎng)絡(luò )之間的銜接多倒一次，就會(huì )出現時(shí)間上的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題還需深入研究。

　　3、網(wǎng)絡(luò )通信系統存在諸多不足

　　網(wǎng)絡(luò )通信系統的互連互通是整個(gè)軌道交通系統的“神經(jīng)系統”，信息的快速傳遞是快速發(fā)現、處置的基礎。

　　軌道交通公安保衛部門(mén)建立了無(wú)線(xiàn)通信系統，開(kāi)設專(zhuān)門(mén)頻率，基本解決了公安執勤巡邏無(wú)線(xiàn)通訊的需要。但為了防范和處置恐怖活動(dòng)、突發(fā)事故，還應該考慮如下幾個(gè)方面：第一，從保密角度出發(fā)，公安工作的保密信息可能泄漏；第二，能不能達到省廳市局在必要時(shí)直接指揮現場(chǎng)警員的要求；第三，現場(chǎng)的警員、軌道運營(yíng)公司職工之間能否互連互通。當前的無(wú)線(xiàn)通信系統還很難達到如上幾方面的要求。應通盤(pán)考慮如上幾個(gè)因素，建成公安專(zhuān)用有線(xiàn)無(wú)線(xiàn)通信網(wǎng)絡(luò )系統，形成有效的信息共享機制。

　　4、組織機構、人員配備的質(zhì)量和數量離安全反恐實(shí)際需要還有很大差距

　　軌道交通安全反恐離不開(kāi)完整的組織機構，包括公安和軌道交通運營(yíng)公司內部保衛部門(mén)。公安組織機構應當是主力，但是目前軌道交通公安保衛部門(mén)設備裝備、基本的戰斗單元——派出所的設置還不能完全滿(mǎn)足安全反恐的需要。面對安全反恐處突新形勢，還缺乏反恐專(zhuān)業(yè)人才和隊伍，民警在專(zhuān)業(yè)知識、專(zhuān)業(yè)技能方面還比較欠缺，更缺乏電腦三維模擬演練、反恐處突與有公共參與的實(shí)踐演練。

　　三、軌道交通安全反恐系統構成

　　軌道交通安全反恐建設如何進(jìn)行？根據危機管理、安全防范理論，我們認為可以規劃為七大系統：

　　1.指揮系統；

　　2.安防系統；

　　3.應急疏散系統；

　　4.網(wǎng)絡(luò )通信系統；

　　5.網(wǎng)絡(luò )安全保障系統；

　　6.后勤支援系統；

　　7.力量保障系統。

　　指揮系統

　　軌道交通公安指揮系統是軌道交通安全反恐系統的指揮中樞。該中樞是指揮各類(lèi)軌道警務(wù)活動(dòng)，特別是處置突發(fā)事件的人機結合的一個(gè)實(shí)體。指揮系統由人員、設備、場(chǎng)地和綜合管理制度組成。它是收集、綜合、處理、研判、存儲各類(lèi)警情信息、執法背景信息、警務(wù)活動(dòng)保障信息，以及指揮決策人員作出決策與發(fā)布命令的地方。其目標是：收集、綜合、處理、研判、存儲情報信息；輔助決策；發(fā)布命令指令。

　　主要包括如下方面：

　　指揮系統的各子系統。包括：信息收集子系統及信息數據庫；信息傳輸子系統；信息處理子系統；信息顯示子系統；智能輔助決策子系統；指揮調度子系統；

　　指揮系統輔助設施。是保障智能化指揮中心的各種電子設備正常運行，維持指揮、值勤、維護、保障人員正常工作必不可少的支援、保障設施。包括：指揮中心大樓；其他輔助設施；環(huán)境工程性輔助設施、技術(shù)支援性輔助設施、保障防護性輔助設施和生活服務(wù)性輔助設施。指揮機構和人員。

　　安防系統

　　安全防范系統是以安全防范技術(shù)為先導，以人力防范為基礎，以技術(shù)防范和實(shí)體防范為手段，建立一種具有探測、延遲、反應功能且各功能間有序結合的安全防范服務(wù)保障體系，在日常安全防范和反恐處突中能起到很好的預警和防護作用。包括：圖像監測與控制系統（視頻安防監控系統VSCS）；空氣監測與控制系統；安全檢查系統；重要設施物防系統。

　　應急疏散系統

　　應急疏散系統是在突發(fā)事件發(fā)生后處置環(huán)節重要的系統，基本上覺(jué)得事態(tài)的擴展范圍。其目標是：搶救生命；有秩序疏散處于危險中的人群；防止事態(tài)進(jìn)一步惡化。包括：軌道交通基礎設施建設；應急疏散救援的設備器材；專(zhuān)業(yè)應急疏散救援隊伍。

　　網(wǎng)絡(luò )通信系統是整個(gè)系統的中樞神經(jīng)，是信息傳遞的重要途徑，因此，這是整個(gè)系統的核心部分。其目標應當是：

　　1）網(wǎng)絡(luò )通信系統應建成一個(gè)高可靠、易擴充、保密性強、組網(wǎng)靈活和相對獨立的專(zhuān)用綜合數字通信網(wǎng)，并能利用各專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò )系統的資源。

　　2）網(wǎng)絡(luò )通信系統能形成地面、地下立體覆蓋。公安專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò )通信系統能夠滿(mǎn)足公安指揮調度、救災搶險、處置突發(fā)事件、社會(huì )治安的需要。

　　3）在公安軌道交通分局指揮中心以公安計算機網(wǎng)絡(luò )為依托，以實(shí)現公安信息全網(wǎng)共享為最終目標，在公安軌道交通分局指揮中心建立綜合數據庫。

　　4）建立標準化、可擴展的網(wǎng)絡(luò )通信系統，滿(mǎn)足不斷發(fā)展的計算機網(wǎng)絡(luò )以及信息系統對數據、語(yǔ)音、圖像的傳送需求。

　　此系統包括：公安有線(xiàn)/無(wú)線(xiàn)通訊系統，金盾工程為基礎的公安專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò )通信系統。

　　網(wǎng)絡(luò )通信系統的技術(shù)都是比較成熟的，關(guān)鍵是資金和機制的問(wèn)題。

　　網(wǎng)絡(luò )安全保障系統

　　把網(wǎng)絡(luò )安全保障系統作為一個(gè)獨立的系統專(zhuān)門(mén)提出來(lái)，有重大作用和意義。網(wǎng)絡(luò )安全是目前世界性的難題，這是進(jìn)行規劃時(shí)應有的前瞻性考慮。其目標是保障軌道交通系統計算機信息網(wǎng)絡(luò )的安全，保障軌道公安系統的通訊安全。具體包括：計算機信息網(wǎng)絡(luò )安全保障（計算機信息網(wǎng)絡(luò )安全技術(shù)；計算機信息網(wǎng)絡(luò )安全管理；計算機信息網(wǎng)絡(luò )安全防護等級；利用安防系統保護各計算機網(wǎng)絡(luò )的物理硬件不被破壞）；警務(wù)人員專(zhuān)用通訊系統安全保障。

　　后勤支援系統

　　后勤支援系統目標是滿(mǎn)足軌道交通公安保衛部門(mén)日常辦公需要，滿(mǎn)足軌道交通公安保衛部門(mén)安全反恐需要。具體包括：警務(wù)人員的值勤和備勤用房；警務(wù)工作裝備和車(chē)輛；警務(wù)經(jīng)費。

　　力量保障系統

　　安全防范是技術(shù)防范和人力防范的結合，軌道交通安全反恐的力量保障系統是人力防范系統的集中表現，主要涉及安全保衛機構的設置、安全保衛人員的配置問(wèn)題。

　　機構設置、人員配置方面應堅持統一、精簡(jiǎn)、高效的原則。具體包括：軌道交通公安保衛機關(guān)內設機構的設置；派出所、警務(wù)室的設置；警力編制。

　　四、結束語(yǔ)

　　目前國內只有《地鐵設計規范》對于城市軌道交通自身運行安全方面制定了國家標準，而軌道交通安全反恐建設還沒(méi)有一個(gè)行業(yè)標準，以上提出了七大系統建設，下一步設想就是看能不能將其細化，制定一個(gè)可供行業(yè)內參照執行的建設標準。這是一個(gè)系統的工程，非一個(gè)人、一個(gè)小組能完成，需要行業(yè)內外的各方面支持。

　　軌道交通安全反恐工作是一項復雜、系統的社會(huì )安全防范工程，需要各種力量的組織和配合。包括恐怖襲擊等突發(fā)事件的不可預測性進(jìn)一步增加了軌道交通的安全防范的難度，我們不奢望從根本上消除恐怖主義，那也不是我們主要的工作。我們能做的就是科學(xué)、有效的把不可預測性給公共安全帶來(lái)的威脅控制到最小，對公共安全所造成的影響和后果才是我們關(guān)注的。“軌道交通不是恐怖主義的戰場(chǎng)，而應當把所有危險和威脅擋在或趕到地鐵外面去”是應當具有的安全防范理念，從而保障軌道交通和諧有序發(fā)展，為民眾提供便捷、高效的服務(wù)。