流域控制性水工程，是指水工程在國家確定的重要江河流域中所處的特定地理位置及其工程規模，特別是在功能與作用上，對流域防洪、發(fā)電等多目標治理、開(kāi)發(fā)具有關(guān)鍵性、較大影響的骨干水工程，諸如黃河小浪底水利樞紐以及長(cháng)江三峽水利樞紐等。由于這類(lèi)水工程對整個(gè)流域社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展有著(zhù)重要而特殊的、關(guān)鍵的作用，所以其建設與運行管理的主體，必須是具有有利于發(fā)揮這種“作用”的職能機構，而國家設立的江河流域管理機構，則是這類(lèi)水工程最合適的建設與運行管理的主體。

　　1、流域管理機構負責建設與管理控制性水工程的必要性

　　由國家授權在重要的江河設立流域管理機構代表國家建管流域內控制性水工程的內涵不應是單一的。它應該是作為控制性水工程的項目法人，對建設項目的立項、籌資、建設以及資產(chǎn)保值增值等全過(guò)程負責，并承擔投資風(fēng)險；作為項目的直接組織者和實(shí)施者，負責對項目的建設規模、投資總額、建設工期、工程質(zhì)量等全過(guò)程進(jìn)行管理。它或者應該是，由流域管理機構代表國家在控制性水工程股份有限公司中控股，并按照國家的授權對工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、調度、管理等多種形式。由流域管理機構建管控制性水工程的必要性在于：

　�。�1）江河治理開(kāi)發(fā)的特性，客觀(guān)上要求流域管理機構建管控制性水工程。江河的治理開(kāi)發(fā)具有明顯的整體性和綜合性，特別是其中的控制性水工程，一般是流域規劃的主體工程，是流域治理開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵性工程。由流域管理機構負責建管控制性水工程是合適、合理的，因為它對流域社會(huì )經(jīng)濟各方面情況，特別是有關(guān)流域治理開(kāi)發(fā)的規律了解和掌握得比較全面和深入，能從國家對流域治理開(kāi)發(fā)的根本利益出發(fā)，客觀(guān)公正地協(xié)調、處理好有關(guān)流域治理開(kāi)發(fā)的各方面關(guān)系、矛盾。多年來(lái)，流域管理機構在流域規劃設計、防汛調度、工程建設管理、綜合協(xié)調等方面發(fā)揮的重要作用，就充分地證明了這一點(diǎn)。

　�。�2）有助于保證大江大河大湖的防汛、抗旱等影響全局的重大社會(huì )效益的落實(shí)。防洪是一個(gè)系統工程，在防洪調度防洪標準擬定等各個(gè)環(huán)節上都要強調全局觀(guān)念。1998年、1999年長(cháng)江發(fā)生大洪水，流域管理機構發(fā)揮重要的參謀作用，為中央決策提供了科學(xué)依據，為戰勝大洪水作出了貢獻。要真正地貫徹、落實(shí)長(cháng)江防洪的方針與發(fā)揮其防洪體系的作用，流域管理機構必須對其中的控制性水工程進(jìn)行建管或參與建管，避免目前存在的由于條塊隸屬關(guān)系的不同導致的防洪與發(fā)電、上下游、左右岸之間的矛盾等，為防洪水庫的流域性統一調度創(chuàng )造必要的條件。又如從1972～1997年的26a中，黃河下游共有20a斷流。近年來(lái)，流域管理機構制定了水量分配方案，經(jīng)國家批準后實(shí)施，2000年就沒(méi)有斷流，這就說(shuō)明了流域管理機構所發(fā)揮的作用。

　�。�3）流域管理機構的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，已能滿(mǎn)足流域控制性水工程的工程技術(shù)要求�？刂菩运�工程往往規模大、涉及面廣。技術(shù)經(jīng)濟復雜，需要多學(xué)科。多專(zhuān)業(yè)、各種技術(shù)手段協(xié)同解決問(wèn)題，是一個(gè)系統工程，而處理這些復雜的技術(shù)經(jīng)濟問(wèn)題正是流域管理機構的優(yōu)勢，且不少流域管理機構已具有建管較重要水工程的經(jīng)驗與良好信譽(yù)，更兼有水行政管理的優(yōu)勢與一定的水利國有資產(chǎn)托管權，這些優(yōu)勢與特性有助于流域管理機構建管好控制性水工程。

　�。�4）由流域管理機構代表國家建管控制性水工程，有助于保證防洪規劃等重要治江治河規劃的落實(shí)。在處理規劃與投資、防洪與發(fā)電等關(guān)系上，流域管理機構能從國家利益與流域整體治理開(kāi)發(fā)要求出發(fā)，貫徹“規劃優(yōu)先”、“防洪優(yōu)先”的原則，確保防洪等社會(huì )效益的落實(shí)。但在現實(shí)中，不少在于流或重要支流上的具有控制性水工程未能達到流域規劃有關(guān)防洪庫容等要求，有的并已產(chǎn)生了嚴重的后果，反映了在流域治理開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，應由流域管理機構建管控制性水工程的迫切性。

　�。�5）流域管理機構建管控制性水工程也是流域管理機構自身改革發(fā)展的需要。由于控制性水工程對流域治理開(kāi)發(fā)整體的作用與巨大的社會(huì )公益性，國家應負責對流域控制性水工程的投資，并通過(guò)授權流域管理機構建管控制性水工程，以推動(dòng)流域管理機構的改革與發(fā)展。流域管理機構也因之實(shí)現由以勘測設計技術(shù)工作為主，向依法管水，科學(xué)地開(kāi)發(fā)、利用、保護、管理水資源，建管重大水工程的轉變，促成實(shí)現我國大江大河大湖“全面治理、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、科學(xué)管理”的良性循環(huán)。

　　2、流域管理機構建管控制性水工程現有政策法規依據

　　水利部1995年制定的林利工程建設項目管理規定》（試行）中規定，“水利工程建設項目管理實(shí)行統一管理、分級管理和目標管理。逐步建立水利部、流域機構和地方水行政主管部門(mén)以及建設項目法人分級、分層次管理的管理體系”。該《規定》提出“以水利部投資為主的水利工程建設項目，除少數特別重大項目由水利部直接管理，其余項目均由所在流域機構負責組織建設和管理。逐步實(shí)現按流域綜合規劃、組織建設、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”，“流域機構按照國家投資政策，通過(guò)多渠道籌集資金，逐步建立流域水利建設投資主體，從而實(shí)現國家對流域水利建設項目的管理。”提出了流域管理機構對建管控制性水工程的權限與流域治理開(kāi)發(fā)的初步思路。

　　又如2000年7月15日，由國務(wù)院批轉的國家計委、財政部、水利部、建設部《關(guān)于加強公益性水利工程建設管理若干意見(jiàn)》中指出：“按照《水利產(chǎn)業(yè)政策》，根據作用和受益范圍，水利工程建設項目劃分為中央項目和地方項目。中央項目由水利部（或流域機構）負責組織建設并承擔相應責任”，“中央項目由水利部（或流域機構）負責組建項目法人（即項目責任主體），任命法人代表”，“項目法人對項目建設的全過(guò)程負責，對項目的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和資金管理負總責”，更加直接明確地以政策法規授權流域管理機構可直接真正地建管控制性水工程。

　　3、對流域管理機構建管控制性水工程政策法規方面幾個(gè)問(wèn)題的探討

　　3.1 確定流域管理機構建管控制性水工程的法定職權

　　當前，為明確流域管理機構在流域規劃與建設管理控制性水工程職能，建議正在修訂中的《水法》，加上如下條款：

　�。�1）重要江河、湖泊的流域綜合規劃及國際界河的治理規劃，由有關(guān)流域管理機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)。省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務(wù)院批準。

　�。�2）國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區域管理相結合的體制。行政區域管理要服從流域統一管理。區域規劃要服從流域規劃，部門(mén)規劃要服從綜合規劃。流域管理機構對規劃的實(shí)施實(shí)行統一的監督管理。

　�。�3）流域管理機構在所轄范圍內負責中央投資為主的水工程項目的建設和管理。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區、直轄市的河流上修建的攔蓄徑流的控制性水工程和對防洪有重大影響的水工程，必須由所在流域管理機構對其規劃、建設，進(jìn)行宏觀(guān)管理和統一調度。

　　3.2 建立符合國情的流域管理模式

　　控制性水工程要充分地發(fā)揮對流域水資源的控制性作用，推動(dòng)流域的綜合治理開(kāi)發(fā)，還必須更多地賦予流域管理機構水行政管理權。流域管理機構規范性文件的制定，應征求流域內省、自治區、直轄市的意見(jiàn)后，由水利部批準或報經(jīng)水利部審查后報國務(wù)院批準執行。流域內各省在制定各自的水政策法規時(shí)，應征求所在流域的流域管理機構意見(jiàn)。國家在制定涉及到流域防洪、供水重大事項的水土、水保等行業(yè)政策法規時(shí)，應征求流域管理機構的意見(jiàn)。

　　我國現行的流域機構管理體制，還需要改進(jìn)和完善，應根據國情借鑒國外的先進(jìn)流域管理模式。當今，國外的流域水管理模式大體有如下三種：

　�。�1）治理開(kāi)發(fā)職能高度集中的流域管理模式。如1933年美國依據當時(shí)特殊的國情所成立的田納西流域管理局（TVA）就采用了這種管理模式。其管理機構屬政府的一個(gè)特殊機構或部門(mén)，負責對流域水資源統一治理、開(kāi)發(fā)及對流域內控制性水工程具有完全的建設與管理權。為保證以上職能的落實(shí)，聯(lián)邦政府賦予其立法權。流域管理局直接對中央政府負責。需指出的是，這種管理模式是適應當時(shí)美國大舉開(kāi)發(fā)位處大西部的田納西流域需要的。其運行實(shí)踐證明，對田納西流域的防洪、治理及控制性水工程的建管是成功的。這種管理模式確實(shí)是流域自然與社會(huì )經(jīng)濟系統性的要求，是流域水資源統一管理的要求，也是建管好對流域具有控制性的水工程的直接要求。但實(shí)踐上，只有在流域開(kāi)發(fā)初期不存在難以協(xié)調處理的各方面的關(guān)系、利益，才是切實(shí)可行且富有成效的。事實(shí)上，我國江河流域的開(kāi)發(fā)均具有一定基礎，在借鑒其經(jīng)驗的過(guò)程中必須考慮到協(xié)調與處理現實(shí)中存在的各方面問(wèn)題與矛盾。

　�。�2）“水議會(huì )”式的流域管理模式。如墨西哥的墨西哥河流域水文委員會(huì )等。它是由國家立法或由河流流經(jīng)的地區政府和有關(guān)部門(mén)，通過(guò)協(xié)議建立的河流協(xié)調性組織，其主要職責是協(xié)調和規劃，對流域內控制性水工程只能提出規劃建議，而一般不能從事建管或參與建管。其擔負的職能與我國大多數流域管理機構實(shí)際所起的作用相似。此外，需要指出的是，我國的流域水利委員會(huì )作用的發(fā)揮更具有局限性。

　�。�3）流域綜合管理模式，職能介于上述兩者之間，典型的如1974年英國成立的泰晤士河水務(wù)局，它負責流域統一治理和水資源統一管理，以多種形式從不同程度上參與流域控制性水工程的建管，既有部分行政職能，又是非盈利性經(jīng)濟實(shí)體，對流域的治理開(kāi)發(fā)取得了較好的成效，流域專(zhuān)業(yè)機構的管理職能不象流域管理局那樣廣泛，但都屬于經(jīng)濟和事業(yè)性質(zhì)，經(jīng)營(yíng)范圍廣泛，經(jīng)濟實(shí)力很強。此種水管理體制比較接近我國水管理國情，值得借鑒。建議國家對大江、大河流域管理機構的職能要在立法上予以進(jìn)一步明確與完善，采取措施逐步地切實(shí)全面落實(shí)已有法律、法規授予流域管理機構的職權；流域管理機構在自已的職責范圍內要多做扎實(shí)有效的工作；只有如此，流域管理機構方能在對流域具有控制性水工程的建管方面充分發(fā)揮應有的作用。

　　3.3 確立控制性水工程投資的方式

　　水利是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的首要基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施，而控制性水工程其明顯公益性更是決定了政府或代表政府的機構應是控制性水工程的建管主體。我國江河流域的治理開(kāi)發(fā)已有一定的基礎和實(shí)踐經(jīng)驗，完全依靠政府投入是不現實(shí)的，但政府的主導作用與政策支持仍要起重要作用。

　　以防洪等公益作用為主的大江大河大湖控制性水工程的投入，因其巨大公益性，及考慮到工程投資巨大、建設工期長(cháng)、水庫移民問(wèn)題復雜、公益性補償問(wèn)題有待解決等因素，應由國家財政金額負擔或財政轉移支付解決。為此，國家能夠根據財力與國民經(jīng)濟及流域發(fā)展的需要，分輕重緩急，通過(guò)有計劃地進(jìn)行控制性水工程的建設與管理，加大流域治理開(kāi)發(fā)和水資源綜合利用力度，使水利建設適應國民經(jīng)濟整體發(fā)展水平。流域管理機構可代表國家組成水利水電開(kāi)發(fā)獨資公司對其建管負責。

　　對流域內控制性水工程的一些配套、輔助性水工程，要形成多元化、多層次、多渠道的水利投資體系�；蚶�用水利建設基金，或利用銀行貸款和外資貸款，或面向市場(chǎng)融資等。管理體制上應推行股份制。流域管理機構代表國家對股份公司投資并控股，以期有償投入，以水養水，實(shí)現對流域治理開(kāi)發(fā)的滾動(dòng)發(fā)展。從我國已建水利工程的現狀和國家經(jīng)濟實(shí)力來(lái)看，采取如上政府扶持與市場(chǎng)融資相結合的籌資辦法，并采用股份制來(lái)運行管理，是符合國情且實(shí)際可行的。

　　參考文獻：

　　肖木華．21世紀長(cháng)江水開(kāi)發(fā)戰略．武漢出版社，2000年。