提要：市場(chǎng)機制的運用曾使榆林的土地沙化防治出現嶄新的局面。但隨著(zhù)防沙治沙事業(yè)的發(fā)展，它也面臨著(zhù)一些由深層因素導致的問(wèn)題。一條可行的出路是：政府利用自己的投資彌補外部性給私人投資造成的損失，從而保證市場(chǎng)機制的順暢運行。

　　關(guān)鍵詞：榆林；土地沙化防治；市場(chǎng)機制

　　土地沙化的防治是一個(gè)名副其實(shí)的世界性難題。我國是世界上土地沙化危害最嚴重的國家之一，因而防治治沙更是我國面臨的一項緊迫任務(wù)。與人類(lèi)的其他經(jīng)濟活動(dòng)一樣，土地沙化的防治需用一定的方式取得并組織各種投入。但防沙治沙又不是一種單純的經(jīng)濟活動(dòng)，因為其首要目標是生態(tài)效益。用現代經(jīng)濟學(xué)的觀(guān)點(diǎn)看，這樣的活動(dòng)必然具有正的外部性。也就是說(shuō)，投資者的投資行為會(huì )對他人（非投資者）的利益帶來(lái)正面影響，而這些正面影響無(wú)助于投資者的收益。這當然意味著(zhù)投資者收益的損失。一般來(lái)講，有外部性的地方就有市場(chǎng)失靈。就正的外部性而言，市場(chǎng)失靈的主要表現就是私人投資不足。這就使我們在開(kāi)展防沙治沙活動(dòng)時(shí)不得不思考這樣一個(gè)問(wèn)題，那就是：這一領(lǐng)域能否運用市場(chǎng)機制。再進(jìn)一步：如果能，又如何運用市場(chǎng)機制。在這一方面，陜西榆林市的探索無(wú)疑會(huì )給我們一些有益的啟示。

　　一、市場(chǎng)機制初顯巨大威力

　　榆林位于陜西省北部，毛烏素沙地南緣。在歷史上，榆林沙區曾是“水草豐美，牛馬銜尾，群羊塞道”的好地方。秦漢以降，由于戰爭和墾殖等人為因素的破壞，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，土地沙化問(wèn)題日趨嚴重。到唐代中葉，曾“臨廣澤而帶清流”的大夏國都統萬(wàn)城已“堆沙高及城堞”，面臨滅頂之災。據調查，在新中國成立前一百多年的時(shí)間里，流沙越過(guò)長(cháng)城南侵50多公里，吞沒(méi)農田牧場(chǎng)40萬(wàn)畝。到解放時(shí)，沙區僅存的165萬(wàn)畝農田也處于沙丘包圍之中，390萬(wàn)畝牧場(chǎng)沙化。鹽漬化。退化嚴重，載畜量甚低。建國以后，在各級黨委和政府的領(lǐng)導下，榆林人民開(kāi)展了大規模的防沙治沙活動(dòng)。在黨的十一屆三中全會(huì )以前，榆林防沙治沙的主要組織形式是政府領(lǐng)導的群眾性大會(huì )戰，年復一年，沙區群眾。民工。部隊。民兵以及干部。工人。市民開(kāi)赴沙區興修水利。植樹(shù)治沙。營(yíng)造農田。應當承認，這個(gè)時(shí)期的治沙也取得了一定的成績(jì)，特別是在防沙治沙的方法上有不少有益的探索。但從總體上看，這一時(shí)期在土地沙化防治方面的投資不足，投資的使用效率也較差。造成這一問(wèn)題的主要原因是：

　�。�1）投資渠道單一。這一時(shí)期土地沙化防治的投資嚴重依靠國家。

　�。�2）個(gè)戶(hù)動(dòng)力不足。建國后的很長(cháng)一段時(shí)間里，在防沙治沙舞臺上的角色的主次排序是國家。集體。個(gè)人，實(shí)行“國營(yíng)造林和集體造林并重”的方針。所有權方面的政策是“國造國有，社造社有，社員在房前屋后植樹(shù)歸個(gè)人所有。”這種責。權。利格局把個(gè)戶(hù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)局限在一個(gè)非常狹小的范圍之內。加之集體林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)搞“大呼隆”。吃“大鍋飯”，勞動(dòng)者干多干少一個(gè)樣，多勞不能多得，所以防沙治沙的積極性。主動(dòng)性和創(chuàng )造性受到了很大的壓抑。

　�。�3）沙區群眾的物質(zhì)生活保障被忽視。這一時(shí)期的生態(tài)建設與沙區群眾提高物質(zhì)生活水平的愿望缺乏關(guān)聯(lián)，沙區群眾的物質(zhì)生活保障受到忽視，因而邊治理。邊破壞的現象屢見(jiàn)不鮮。

　�。�4）左傾錯誤思想及由此導致的政治運動(dòng)的沖擊。實(shí)踐證明，排斥市場(chǎng)機制。否定利益驅動(dòng)是錯誤的。

　　是體制改革為榆林的治沙事業(yè)注入了新的活力，十一屆三中全會(huì )以后，農村的經(jīng)濟體制改革逐步鋪開(kāi)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制逐漸由群眾的自發(fā)探索變?yōu)檎�府的引導取向，而且在不斷完善的同時(shí)由種植業(yè)和養殖業(yè)向農村中的林。牧。漁等部門(mén)滲透。在這種新的宏觀(guān)政策環(huán)境下，榆林地方上的防沙治沙政策在探索中不斷取得突破。1979年，地委。行署試探性地給每戶(hù)劃撥了3-5畝荒沙地，進(jìn)行治理。經(jīng)過(guò)兩年的實(shí)踐，大家更有了信心。1981年，地委。行署決定進(jìn)一步擴大和健全林業(yè)生產(chǎn)責任制，開(kāi)始放手劃“五荒”（即荒山�；纳��；臑��；钠��；臏希�，允許“兩突破”（即突破每戶(hù)平均3—5畝的限制和按戶(hù)。按勞。按人平均的框框）；劃撥給社員的“五荒”地，由縣政府發(fā)給林權證，允許長(cháng)期使用，所植林木永遠歸社員個(gè)人所有，允許繼承；機關(guān)。學(xué)校。廠(chǎng)礦。部隊也可以劃給一定面積的荒沙�；牡�，包干造林，誰(shuí)造誰(shuí)受益。這些符合實(shí)際情況和群眾利益的政策，受到了廣大社員群眾的擁護。以前，社員下地勞動(dòng)，全靠生產(chǎn)隊長(cháng)吆喝。打鐘；新政策落實(shí)后，天還沒(méi)亮，社員們已經(jīng)自動(dòng)出工了。有個(gè)記者曾形象地說(shuō)：“鐘聲不靈政策靈”。

　　1984年初，林業(yè)生產(chǎn)責任制開(kāi)始全面落實(shí)，國家鼓勵個(gè)人承包治沙。1985年12月，榆林允許承包國營(yíng)和集體荒沙�；牡氐膫�(gè)戶(hù)雇請幫工，把承包治沙又向前推進(jìn)了一步。在“誰(shuí)承包，誰(shuí)治理，誰(shuí)投入，誰(shuí)受益”的荒沙治理開(kāi)發(fā)原則下，沙區群眾表現出空前的治沙熱情。由于個(gè)戶(hù)承包治沙的形式把投資和收益直接聯(lián)系起來(lái)，激活了沙區群眾改善生活甚至發(fā)家致富的強烈動(dòng)機，所以收效甚好。群眾有錢(qián)出錢(qián)，有物出物，有勞投工，以至于出現了變賣(mài)家產(chǎn)。借錢(qián)投資的喜人景象。到1996年，沙區已有10萬(wàn)農戶(hù)承包治沙500多萬(wàn)畝，為治沙集資投勞總值達9億多元，相當于國家治沙投資的10倍多。與此同時(shí)，防沙治沙的組織形式也在探索中不斷完善。由于沙區面積大，立地條件差，治理困難多，而小家小戶(hù)所能擁有的資金。勞力。技術(shù)資源又是相當有限的，所以個(gè)戶(hù)承包治沙這種組織形式的缺陷也是不言而喻的。個(gè)戶(hù)承包治沙的這一缺陷也很早就被人們意識到了，由此在承包治沙之初就產(chǎn)生了聯(lián)戶(hù)治沙這一組織形式。與個(gè)戶(hù)承包治沙相比，聯(lián)戶(hù)治沙更有利于籌措治沙投入，擴大治沙規模，提高治沙效益。但這種治沙組織形式也有一些自身難以克服的缺陷：一是這種林業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合體規模不大，又具有一定程度的封閉性，難以迅速發(fā)展壯大。隨著(zhù)沙區治理開(kāi)發(fā)深度。難度的加大，治理標準的提高，治理投資的數量要求越來(lái)越高，聯(lián)戶(hù)治沙模式的這一弊端也愈益明顯。二是這種林業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合體內部責。權。利關(guān)系不明晰，在利益分配問(wèn)題上不好處理。正是由于對聯(lián)戶(hù)治沙的缺陷有切身體會(huì )，受當時(shí)工商企業(yè)股份制改革的啟發(fā)，榆林地區定邊縣農民石光銀于1985年創(chuàng )立了“新興林牧場(chǎng)”，把股份制引入其中。一年后，他又在“新興林牧場(chǎng)”的基礎上創(chuàng )辦了“荒沙治理有限責任公司”。這是全國第一家農民治沙公司。治沙公司產(chǎn)權明晰。權責清楚。風(fēng)險有限，不僅有利于吸引群眾積極參與治沙，而且有利于治沙事業(yè)的自我發(fā)展。正是倚仗著(zhù)治沙公司這樣有效的組織形式，石光銀才創(chuàng )造出人類(lèi)與沙荒抗爭史上的奇跡：累計治理荒沙14萬(wàn)畝。治理鹽堿灘5.5萬(wàn)畝，被治理的荒沙地植被覆蓋率達到92.5%，在毛烏素沙地的南緣營(yíng)造了長(cháng)63公里。寬6公里的綠洲。由于異常突出的治沙業(yè)績(jì)，石光銀多次受到各級政府及有關(guān)部門(mén)的大力表彰，2002年6月又被全國綠化委員會(huì )。人事部。國家林業(yè)局授予“治沙英雄”稱(chēng)號，成為我國林業(yè)戰線(xiàn)上的一面旗幟。十一屆三中全會(huì )后僅十年左右時(shí)間，沙區新增造林面積就達792萬(wàn)畝，人工種草保存面積266萬(wàn)畝，是建國后30年造林種草保存面積的1.5倍。到目前為止，榆林沙區林木保存面積達1190萬(wàn)畝，林木覆蓋率提高到32.5%。整個(gè)沙區的荒漠化土地以每年1.62%的逆轉速率縮小，實(shí)現了由“沙進(jìn)人退”到“人進(jìn)沙退”的歷史性轉變。

　　二、市場(chǎng)機制面臨嚴峻挑戰

　　在榆林，市場(chǎng)機制確確實(shí)實(shí)為防沙治沙事業(yè)注入了活力，其業(yè)績(jì)是有目共睹的。但在土地沙化防治向縱深推進(jìn)的過(guò)程中，市場(chǎng)機制的局限也日益明顯地暴露出來(lái)。其表現主要是投資需求和供給之間的差距在逐步擴大：一方面，計劃治理的沙化土地越來(lái)越靠近沙漠腹地，治理難度不斷增大，而治理標準的要求也越來(lái)越高，這就要求有更大規模的投入。但另一方面，社會(huì )投資量有逐漸減少的趨勢。投資不足已成為榆林土地沙化防治面臨的主要問(wèn)題。

　　造成社會(huì )投資不足的原因是多方面的：一是土地沙化防治的公益性質(zhì)。如前所述，防沙治沙不是一種單純的經(jīng)濟活動(dòng)。作為一種以生態(tài)效益為主要目標的活動(dòng)，土地沙化防治對其投資者。經(jīng)營(yíng)者的行為有更多的約束。也就是說(shuō)，這種活動(dòng)本身的公益性質(zhì)決定其投資者和經(jīng)營(yíng)者不能以利潤最大化為追求目標，而追逐最大利潤又是資本的本性。換個(gè)角度來(lái)看，防沙治沙的受惠者眾多且分布廣泛，從公平出發(fā)，受惠者應當為自己得到的好處（生態(tài)環(huán)境的改善）付費，但在事實(shí)上收費是不可能的。這也意味著(zhù)其投資者不能獲得其投資產(chǎn)生的很大一部分收益�，F代經(jīng)濟學(xué)把這種一個(gè)人的行為改善了其他人的福利的現象稱(chēng)為正的外部性，它是市場(chǎng)失靈的主要表現之一。二是偏低的農業(yè)比較收益。在產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)中，農業(yè)的比較收益最低，世界各國政府普遍對農業(yè)實(shí)行補貼就是對這一事實(shí)的最好說(shuō)明。而防沙治沙的主要收益就是“大農業(yè)”（廣義上的農業(yè)）的收益。在已經(jīng)沙化或具有明顯沙化趨勢的土地上投資，風(fēng)險就更大，如果措施不當或時(shí)運不佳，投資者很有可能血本無(wú)歸。三是國家政策法規的變化。在國家鼓勵個(gè)戶(hù)承包治沙的政策下，個(gè)戶(hù)對自己在沙化土地上所植林木擁有較完全的所有權，但履行所有如和采伐權的限制條件越來(lái)越嚴。到后來(lái)，國家為了限制人為破壞植被的行為，遏制沙漠化，禁止采伐生態(tài)林。2001年8月31日第九屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十三次會(huì )議通過(guò)的《中華人民共和國防沙治沙法》更以法律的形式明確規定：“對林木更新困難地區已有的防風(fēng)固沙林網(wǎng)。林帶，不得批準采伐”。[1]（P9）政策法規的變化使不少承包治沙的個(gè)戶(hù)面臨困難，治沙大戶(hù)的處境就更為艱難，許多干了十幾年，把全部家當都投進(jìn)去的治沙大戶(hù)都成了“特困戶(hù)”：治沙英雄石光銀擁有的林木估價(jià)3000多萬(wàn)元，但這個(gè)“生態(tài)存折”無(wú)法兌現，實(shí)實(shí)在在的只是300萬(wàn)元的負債；全國治沙勞模牛玉琴從1985年開(kāi)始治沙，到現在共治理沙漠11萬(wàn)畝，林草覆蓋率達到60%以上，但卻背上了幾十萬(wàn)元的欠款。在新的政策法規條件下，生態(tài)林木實(shí)際上成了“公共物品”；土地沙化防治成了市場(chǎng)機制難以運作的領(lǐng)域。

　　三、政府市場(chǎng)必須各顯神通

　　從上面的分析可以看出，榆林治沙面臨的資金困難問(wèn)題是由一系列深層次因素導致的，它在一定程度上反映了市場(chǎng)機制本身的局限性。無(wú)論從理論上還是從實(shí)踐上看，土地沙化的防治都不能完全指望市場(chǎng)機制。作為一項具有明顯的公益性質(zhì)的活動(dòng)，防沙治沙的主要成果是改善了區域生態(tài)環(huán)境，甚至會(huì )使更廣泛地區的居民受益。這樣一種社會(huì )責任，我們無(wú)法指望某個(gè)或某些個(gè)體投資者承擔。增加中央和地方在這方面的財政支出，對于緩解防沙治沙資金的供求矛盾是非常重要的，這也是政府生產(chǎn)公共物品這一一般原則所要求的�！吨腥A人民共和國防沙治沙法（草案）》曾基于這一考慮提出國家設立防沙治沙基金。[1]（P30）后來(lái)由于中央一些部委不贊成在法中規定設立防沙治沙基金的內容而刪去了這一條。[1]（P40）實(shí)踐證明：由于治沙活動(dòng)投資大。周期長(cháng)。條件差。效益低，僅僅依靠財政貼息。稅費減免。少量資金補助等優(yōu)惠政策，政府尚不足以保護投資者的利益，調動(dòng)社會(huì )投資治沙的積極性。所以，政府必須在土地沙化防治的投資方面扮演更重要的角色，并尋找更有效的投資方式，在保護治沙投資個(gè)戶(hù)和企業(yè)利益的前提下吸引社會(huì )投資。

　　當然，強調政府的投資責任，并不是完全否認市場(chǎng)機制在今后的防沙治沙領(lǐng)域的作用。新的政策法規無(wú)疑使治沙投資獲利更難，特別是使以植林種草為唯一生產(chǎn)手段的私人治沙投資難以為繼。但對沙區進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，形成沙產(chǎn)業(yè)還是一條前途光明的道路。榆林在這一方面也進(jìn)行了一些有益的探索。如面臨困境的治沙英雄石光銀就為他的治沙公司制定了“林、農、牧。藥多業(yè)并舉，治沙與開(kāi)發(fā)相結合，以治理促開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)促治理，帶領(lǐng)群眾共同致富”的發(fā)展戰略。他請來(lái)專(zhuān)家進(jìn)行規劃，建成百畝育苗基地，培養美國大杏。法國葡萄。俄羅斯大粒沙棘。金絲柳等50多個(gè)品種的經(jīng)濟樹(shù)種；在條件好的治理區打水井，平整水澆地2000多畝，建起年產(chǎn)糧20萬(wàn)公斤的糧食生產(chǎn)基地；發(fā)展養殖業(yè)，飼養牛。羊。豬3000多頭（只）；創(chuàng )辦綠色食品廠(chǎng)，把當地盛產(chǎn)的沙芥菜�？嗖�。沙蔥等綠色野菜加工成袋裝綠色食品；種植。加工麻黃等沙生藥材；建起年產(chǎn)3000噸的復合飼料廠(chǎng)。迄今，這個(gè)治沙公司的年收益已達100萬(wàn)元。這就說(shuō)明，在一定的限度內，土地沙化防治領(lǐng)域的市場(chǎng)機制仍然具有旺盛的生命力。市場(chǎng)機制下私人投資在資金使用效率和成果管護方面的優(yōu)勢尤非政府直接投資可比。所以政府在防沙治沙方面的職責應該是用自己的投資彌補外部性給私人投資造成的損失，從而保證市場(chǎng)機制的順暢運行。

　　參考文獻：

　　[1]中華人民共和國防沙治沙法[Z].北京：法律出版社，2001.