1. 問(wèn)題提出

　　作者曾于2002年寫(xiě)過(guò)題目為“市場(chǎng)經(jīng)濟與土地利用規劃—關(guān)于土地利用總體規劃修編思路”的文章，自那以后，一直在關(guān)注我國下一輪土地利用總體規劃修編方法研究進(jìn)展。

　　眾所周知，國土資源部分別于2002年和2003年部署了縣級和市（地）級土地利用總體規劃修編試點(diǎn)工作，可至今尚未見(jiàn)到在此基礎上所形成的認可的土地利用總體規劃修編思路或技術(shù)規程。這種現象是否說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題即新的符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的土地利用總體規劃修編思路尚未形成，或者說(shuō)突破上一輪土地利用總體規劃編制思路尚未實(shí)現，是何原因值得深究。本文擬就土地利用總體規劃修編中主要問(wèn)題如規劃理念、規劃目標、規劃思路、規劃方法等進(jìn)行再探討。

　　2. 規劃理念

　　規劃面對的是客觀(guān)世界的不確定性，這種不確定性主要來(lái)源于客觀(guān)世界中無(wú)數個(gè)主體的運動(dòng)，它們之間的相互作用和影響，以及它們和不斷變化的環(huán)境之間的相互作用，再加上人們認識客觀(guān)世界能力的局限，難以實(shí)時(shí)地把握每個(gè)主體的狀態(tài)及變化趨勢，因此，人們只能從總體上大致把握客觀(guān)世界發(fā)展的長(cháng)遠趨勢，并據以策劃應當采取的行動(dòng)。

　　規劃的未來(lái)導向性，其實(shí)質(zhì)是一種對未來(lái)不確定的緩解和抵消，正因為如此，規劃才之所以能夠存在并在社會(huì )發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮作用的原因所在[1].這里存在規劃悖論即確實(shí)的規劃是不確實(shí)的未來(lái)現實(shí)的反映，而不確定的未來(lái)現實(shí)又是現時(shí)確定的規劃作用結果。規劃悖論告知人們，切莫寄希望于規劃指標完全沒(méi)有偏差，問(wèn)題是要即時(shí)發(fā)現這種偏差揭示其產(chǎn)生的原因，并適時(shí)地進(jìn)行相應的修改，使這種偏差帶來(lái)的負面效應最小，這也就是規劃的社會(huì )作用的具體體現。

　　規劃歷來(lái)屬于未來(lái)學(xué)的研究范疇，規劃離不開(kāi)預測，規劃是依據過(guò)去和現在來(lái)研究未來(lái)。人們對規劃的認識存在誤區，即科學(xué)規劃就不應偏離現實(shí)。實(shí)際上規劃中存在著(zhù)大量的不確定性因素，規劃系統是一個(gè)信息不完全的灰色系統，規劃實(shí)施過(guò)程中發(fā)生修改和完善的要求，本屬正常范圍，決不能因此得出規劃無(wú)用的結論，或稱(chēng)可有可無(wú)論。退一步來(lái)講，若沒(méi)有2010年規劃建設用地總量為0.37億這項指標作為參照系，如何根據2002年全國建設用地總量0.39億ha，作出提前8年完成了2010年的規劃指標的評價(jià)呢？同樣若沒(méi)有2010年規劃耕地保有量1.28億ha，依據2000年底就有19個(gè)省市區的耕地少于2010年保有量指標而作出提前10年突破規劃指標的評價(jià)。根據這些事實(shí)作出規劃宣告失敗的結論是值得商榷的，恰恰相反，出現偏差并不可怕，關(guān)鍵在于揭示偏差產(chǎn)生的原因，并加以改正。何況掌握的信息不全、不準，直接影響規劃指標的科學(xué)性和準確性，才是導致規劃指標偏離實(shí)現的主要動(dòng)因。絕對不能僅依托規劃指標存有偏差，從而否定規劃客觀(guān)必要性，雖然兩者有聯(lián)系，規劃指標必竟不是規劃的全部?jì)热�，何況既使在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家，依據客觀(guān)變化情況即時(shí)修改和完善原規劃指標也屬常見(jiàn)現象，美國經(jīng)濟學(xué)家戴（Day）于1978年正式提出遞推規劃滾動(dòng)調整方法[2]就是佐證，這種方法就是為了解決由“無(wú)知”引起的對未來(lái)判斷的誤差（不確定性），使不確定性降低到最小程度。通過(guò)這種“瞻前顧后”的動(dòng)態(tài)調整方式，滾動(dòng)調整將不同時(shí)期規劃銜接起來(lái)，在調整的同時(shí)保證了規劃的穩定性和連續性。

　　3. 規劃目標

　　規劃目標是規劃努力所要導向的目的地，目標通常要演繹成特定的和可操作的具體目標，具體目標是通向目標的道路中途的里程碑[3]，一般來(lái)講規劃目標可為概括性的表述，而具體目標要盡可能加以量化以便于操作。

　　關(guān)于規劃目標的確定，應當遵循科學(xué)發(fā)展觀(guān)，實(shí)現五個(gè)統籌，即統籌城鄉發(fā)展、統籌區域發(fā)展、統籌經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、統籌人與自然和諧發(fā)展、統籌國內發(fā)展與對外開(kāi)放，其核心是以人為本，構建和諧社會(huì )。就當前我國情況而言，人口增長(cháng)、經(jīng)濟發(fā)展、城市化、糧食安全和生態(tài)環(huán)境對我國土地利用影響很大，處理好上列5項因素與土地利用之間關(guān)系是土地利用規劃必須解決的問(wèn)題。在現實(shí)生活中，上列5項因素處于相互作用之中。人口沒(méi)有糧食和居住地就不能生存，而糧食需要耕地保障和資本投入，實(shí)現城市化與糧食安全均與經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，隨著(zhù)人口增長(cháng)和資源利用直接影響著(zhù)生態(tài)安全，最終又回到人口和土地問(wèn)題。人類(lèi)生存與發(fā)展受制于土地面積的有限性，為了突破這種限制，過(guò)去長(cháng)期以來(lái)先都是采取擠占林地、牧地和未利用土地，以擴大耕地，后又占用耕地等農用地以擴張城市，其共同點(diǎn)均置生態(tài)環(huán)境質(zhì)量于不顧，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，最終導致生態(tài)環(huán)境的惡化，直接威脅著(zhù)人類(lèi)生存條件�？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，當今世界或某地區所面臨的人口、資源、環(huán)境、糧食等問(wèn)題均與土地資源及其利用密切相關(guān)。協(xié)調好土地利用與人口增長(cháng)、經(jīng)濟發(fā)展、城市化、糧食安全和生態(tài)環(huán)境5項因素之間關(guān)系理所當然地成為土地利用規劃目標。其難點(diǎn)在于將這些關(guān)系加以量化，而形成具有可操作性的規劃指標。作者認為，以“一要吃飯，二要建設，三要生態(tài)環(huán)境”來(lái)表述土地利用規劃目標是恰當的，只不過(guò)不同地區或同一地區不同時(shí)期，規劃目標排序可能有所差異，必須因地因時(shí)制宜加以確定。具體規劃目標確定時(shí)一定要與當地“十一五”社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃指標緊密結合，以便使土地利用規劃真正成為社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃與生態(tài)環(huán)境保護規劃的空間投影。

　　4.規劃基礎

　　在回顧上一輪規劃時(shí)普遍認為，規劃基礎數據不實(shí)、不準，信息不全、有誤是導致規劃與實(shí)際偏差很大，直接影響規劃科學(xué)性的重要原因。同行們對此深有感觸，這種數字游戲式規劃決不能再繼續下去了。解決規劃數據不實(shí)的最有效辦法就是開(kāi)展土地利用更新調查（第二次土地詳查），實(shí)際上經(jīng)濟發(fā)達地區的市、縣也都這樣做了，對于這類(lèi)市、縣更新的基礎數據應按一定程序組織專(zhuān)家予以審查驗收，經(jīng)驗收合格者應當容許在規劃中使用。對于絕大多數的市、縣均未開(kāi)展土地利用更新調查工作，存在著(zhù)圖數不相符和數據不實(shí)的問(wèn)題，開(kāi)展土地利用總體規劃時(shí)，作者建議采用兩種方法處理，一是依據土地利用現狀圖重新量算面積，作為實(shí)測數據均未開(kāi)展土地利用更新調查工作，存在著(zhù)圖數不相符和數據不實(shí)的問(wèn)題，開(kāi)展土地利用總體規劃時(shí)，作者建議采用兩種方法處理，一是依據土地利用現狀圖重新量算面積，作為實(shí)測數據（Y實(shí)），與現有土地統計臺帳作為理論面積（Y理）加以比較，求算誤差和平差系數（Y實(shí)-Y理/Y實(shí)），據此對規劃成果數據實(shí)施平差，即規劃時(shí)以量算面積作為規劃基數，待完成規劃方案后再行面積平差。二是采用抽樣方法推算土地面積，按簡(jiǎn)單隨機抽樣分階段抽取相應數量的樣本，并測量其面積，樣本總體面積之和為y，通過(guò)類(lèi)似全及總體調查推算土地面積Y.Y-y之差即為抽樣誤差，這就要求制定一種可以產(chǎn)生期望精度的推算值的樣本設計。

　　5.規劃思路

　　土地利用總體規劃是以規劃單位管轄土地總面積作為規劃范圍即規劃對象，它的主要任務(wù)按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)在部門(mén)間合理分配土地資源，最終應滿(mǎn)足社會(huì )經(jīng)濟各方面的土地需要。絕對不能使土地利用總體規劃成為部門(mén)規劃或耕地保護專(zhuān)項規劃。在規劃目標中保護耕地（吃飯）、保障建設（建設）和生態(tài)保護（生態(tài)環(huán)境）同等重要，不可偏廢。問(wèn)題在于采取何種規劃思路來(lái)實(shí)現上述規劃目標。以往規劃包括土地利用總體規劃和城市規劃均采用“以人定地”模式，首先進(jìn)行人口予測再套用人均用地指標來(lái)預測用地需求量，而所依賴(lài)的自變量（如人口、GDP）難以預測準確，常常使規劃處于滯后和被動(dòng)的地位，這種單向的線(xiàn)性思維模式難以適應客觀(guān)需求。為了走出規劃困境，改用逆向思維方式，變“以人定地”為“以地定人”，有的學(xué)者稱(chēng)其為“反規劃”（俞孔堅，2003），將規劃順序倒過(guò)來(lái)，依據土地適宜性評價(jià)成果，先將諸如生態(tài)脆弱地、水土流失地、25度以上坡地等生態(tài)用地劃出，再將水肥條件好、適宜農作物生長(cháng)的耕地劃定，剩余下來(lái)土地依據其環(huán)境容量再安排作為建設用地，真正做到“良田必須留給農業(yè)，道路和工廠(chǎng)另行擇地建設”。在這種情況下，建設用地的不足部分主要依靠?jì)群�挖潛，外延擴張為輔。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，還要與耕地生產(chǎn)力提高相替代。

　　近年來(lái)作者對規劃思路作了新的探索，并在產(chǎn)業(yè)結構與用地結構之間相關(guān)研究取得初步成果。這種思路是基于經(jīng)濟增長(cháng)是土地利用的最大驅動(dòng)力，能否引入某種機制，使用地結構隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)結構變化而作相應的調整�；�于土地利用結構系統運行的有序化既需要有組織（市場(chǎng)），又需要他組織（規劃），通過(guò)改變外部環(huán)境的辦法來(lái)影響土地利用決策主體，從而改變土地利用結構系統的自組織的方向。為了研究方便，在眾多影響規劃的因素中選擇經(jīng)濟增長(cháng)因素作為外力，并將其引入土地利用結構系統，構建兩者的共生系統即“土地—經(jīng)濟系統”，并以此作為分析平臺，在產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)的基礎上，采用“用地—產(chǎn)業(yè)”分析法，揭示經(jīng)濟增長(cháng)與產(chǎn)業(yè)用地及其兩者結構的內在聯(lián)系，開(kāi)展基于經(jīng)濟增長(cháng)的產(chǎn)業(yè)用地結構預測研究，引入互動(dòng)機制，隨著(zhù)經(jīng)濟增長(cháng)的變化，產(chǎn)業(yè)用地結構即時(shí)作出反映，使用地結構與經(jīng)濟結構同步變化，增強土地利用規劃科學(xué)性和對用地的指導作用。

　　6.規劃方法

　　根據協(xié)同學(xué)理論，土地利用規劃系統屬于非平衡的組織系統，當外界條件變化達到某一閾值時(shí)，通過(guò)漲落增減，系統可能發(fā)生突變，從量變到質(zhì)變自動(dòng)產(chǎn)生一種自組織現象，由原來(lái)的無(wú)序態(tài)形成一種時(shí)空功能有序結構。上一輪規劃對外界變化適應性差，所謂剛性有余彈性不足，其原因在于編制的規劃是以封閉的平衡態(tài)理論為指導，其結果必將導致規劃失效和“結構破毀”，要改變這種狀態(tài)，就是以開(kāi)放的非平衡態(tài)系統理論（“結構產(chǎn)生”理論）為指導，通過(guò)開(kāi)放和互動(dòng)使系統與外界環(huán)境發(fā)生作用，獲得新的信息，使系統處于非平衡狀態(tài)，導致系統內部具有能量差和發(fā)展動(dòng)力，系統與外界比較發(fā)現勢差，獲得信息而增強生機[4].綜上所述，規劃方法必須富于彈性，在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下土地利用規劃要運用規劃和市場(chǎng)兩種手段，是編制彈性規劃的必由之路。正如法國經(jīng)濟學(xué)家A.普雷姆詹德指出：“未來(lái)越是朦朧，計劃越有必要，規劃越有彈性”。編制彈性規劃方法可包括彈性規劃期、彈性指標、彈性方案等項內容。彈性規劃期就是指承認地區差別，不要統一劃定規劃期限，指標明確，期限模糊，完成規劃指標地區，經(jīng)實(shí)施評價(jià)的審定，允許進(jìn)入下一輪規劃修編。彈性指標系指規劃指標（指令性和指導性）數值具有彈性區間，不是確定值而是上下限區間值。彈性方案系指編制不同程度符合規劃目標的規劃方案，以適應外界變化的情況。

　　系統工程方法是編制彈性規劃的有效方法。從數學(xué)模型向電腦模擬轉變，基于可靠數據，通過(guò)虛擬現實(shí)，按照一定規劃，采用數值方法求得數字解，對可替換的多種結合方案進(jìn)行檢驗和比較，以選出其中滿(mǎn)意方案。

　　規劃的最終目的在部門(mén)間合理分配土地資源，俗稱(chēng)分蛋糕，但這種分配不僅是數量上即1+1=2，而且考慮分配的質(zhì)量，也就是說(shuō)，在保證土地資源利用效益（社會(huì )、經(jīng)濟、生態(tài)三效益）最大化的前提下的數量分配，只有科學(xué)規劃才能實(shí)現1+1>2，反之1+1<2.以往規劃中，包含土地利用結構調整與優(yōu)化，但缺乏證明結構優(yōu)化的論據，平衡不等于優(yōu)化，但是優(yōu)化結構一定反映規劃前后土地數量是平衡的，這也是上一輪規劃在方法層面上存在的缺陷。

　　7.用地配置

　　恩格斯指出：“一切存在的基本形式是空間和時(shí)間”。土地利用規劃不僅解決部門(mén)間時(shí)間上土地資源數量分配，而且還要對各部門(mén)用地進(jìn)行空間布局即用地配置。土地利用規劃歷來(lái)屬于空間規劃，是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護在空間上的投影。土地利用規劃中的用地配置不僅包括農業(yè)用地（耕地、林地、牧地等）還包括建設用地（城鎮用地、工礦用地、交通用地和水利用地等），以及生態(tài)保護用地（自然保護區、風(fēng)景旅游地、特種用地等）的配置。

　　為了合理配置各類(lèi)用地，必須開(kāi)展土地適宜性評價(jià)。本著(zhù)因地制宜的原則，使各類(lèi)用地適得其所。以往規劃中采用分區加指標模式遠遠不能適應土地利用微觀(guān)管理，根據《土地管理法》的要求，確定每一塊土地用途，這是土地利用總體規劃做不到的，只有在其基礎上繼續開(kāi)展土地利用詳細規劃才能實(shí)現上述要求。這就是總體規劃越位。詳細規劃缺位的具體表現。以往的規劃中只做到土地利用分區和重點(diǎn)工程用地布局，而土地利用統計表內則又要求以用地類(lèi)型加以統計，兩者之間存在不協(xié)調，也就是說(shuō)在分區加指標模式中，也要分別統計各分區內各類(lèi)用地面積，解決途徑是要求規劃做到各類(lèi)用地配置采用用地類(lèi)型模式。用地配置最終要在圖件（實(shí)地）上落實(shí)，這要求對規劃圖不僅視其為規劃成果的圖形反映，而且在其上進(jìn)行規劃與設計，從而提高規劃圖件的技術(shù)含量，為規劃實(shí)施管理提供圖件支撐。

　　以往規劃只做到土地利用分區包括地域分區和用途分區。依據各分區的管制規則實(shí)施用途管制。實(shí)踐證明，這種模式是無(wú)法真正實(shí)施土地用途管制。顧名思義，土地用途是以土地利用類(lèi)型加以反映的分區是以主導用途進(jìn)行劃分的，而土地用途管制的基本單元應是土地利用類(lèi)型。作者認為，只有進(jìn)行土地利用類(lèi)型配置，才能真正實(shí)施土地用途管制。這一點(diǎn)可以臺灣的作法為佐證。臺灣作法是在土地使用分區（9個(gè)分區）之后還要實(shí)行土地使用地編定（18種用地）分別繪制土地使用分區圖（比例尺不小于1/5000）和土地使用地編定圖（比例不得小于1/2000）。只有這樣才能做到《土地管理法》第12條規定：根據土地利用條件，確定每一塊土地的用途。

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