1、土地儲備及其在我國的發(fā)展過(guò)程

　　所謂土地儲備，是指城市政府按照法律程序，運用市場(chǎng)機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，通過(guò)對回收、收購、置換、征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)，并予以?xún)Υ�，以供應和調控城市各類(lèi)建設用地需求的一種經(jīng)營(yíng)管理的機制或行為。隨著(zhù)城市經(jīng)濟的發(fā)展，當其經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時(shí)，原有的規模不能滿(mǎn)足城市經(jīng)濟的發(fā)展，城市就要把城郊的大片土地納入城區范圍，即城市化。由于這個(gè)過(guò)程需要大片征地、大面積的拆遷和巨額的資金流動(dòng)，涉及到廣大群眾的切身利益，如果政府放任由企業(yè)私自操作，會(huì )造成土地的非法交易、投機倒把和土地資源的極大浪費等現象，這不僅會(huì )損害廣大群眾的利益，造成巨額國有資產(chǎn)的流失，而且還會(huì )使土地市場(chǎng)秩序混亂，不利于行業(yè)的發(fā)展，從而影響整個(gè)國民經(jīng)濟的發(fā)展。在這種情況下，急需一種制度要求由政府來(lái)規范土地市場(chǎng)，為此產(chǎn)生了土地儲備制度。土地儲備制度在國外發(fā)展較早，已有幾十年甚至上百年的歷史。如日本針對20世紀60-70年代城市地價(jià)的迅速上漲，于1962年制定了《第一次全國綜合開(kāi)發(fā)計劃》，于1969年又制定了《第二次全國綜合開(kāi)發(fā)計劃》，1974年又制定了《國土利用計劃》，對公共用地實(shí)行征用制度；對土地進(jìn)行收購、儲備和出售；制定土地利用計劃和規劃；實(shí)行土地交易登記制度、申報制度；制定相應法規等[1].這實(shí)際上就是土地儲備制度，而且那時(shí)的相關(guān)法律已比較完備，其雛形可追溯到更早。在我國，土地儲備首先出現于20世紀80年代初的香港。在大陸，1996年上海成立了第一家土地收購儲備機構。1997年8月杭州市也成立了土地儲備中心。在1999年的“全國集約用地市場(chǎng)研討會(huì )”上，杭州的經(jīng)驗被廣泛推廣。2001年4月30日國務(wù)院出臺《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中，要求有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展和運作，目前全國已有近1000個(gè)市縣成立了土地儲備機構。

　　2、當前土地儲備機制的主要運行模式

　　我國目前許多地方實(shí)行的土地儲備制度，其運行模式大體分為三種：

　　2.1按照市場(chǎng)機制運行的模式

　　這一模式的特點(diǎn)是土地儲備機構根據自己的收購計劃和本級政府的要求，通過(guò)與被收購單位協(xié)商，確立土地收購價(jià)格，或約定土地收益分成，按照約定由儲備機構支付收購金、取得土地，并按照現行規定，辦理土地過(guò)戶(hù)手續。儲備機構取得土地后，負責對土地進(jìn)行拆遷、平整和相關(guān)基礎設施配套，對易于轉讓的儲備土地，由土地管理部門(mén)出讓給新的用地者。

　　2.2行政指導和市場(chǎng)運作相結合的模式

　　這一模式的特點(diǎn)是收購土地的范圍由政府行政法規規定，規定范圍內的土地，統一由儲備機構根據計劃進(jìn)行收購儲備、開(kāi)發(fā)。土地管理部門(mén)根據用地需求，用招標、拍賣(mài)方式對儲備土地實(shí)行統一出讓?zhuān)�規定范圍內的劃撥土地使用者不能像過(guò)去一樣，通過(guò)補辦出讓手續的方法自行轉讓土地使用權。

　　3、當前土地儲備機制運行中存在的主要問(wèn)題

　　由于土地儲備機制在我國還是一項全新的機制，還處于摸索階段，土地儲備的理論還不完善，實(shí)施的環(huán)境還不健全，因而在幾年的實(shí)踐過(guò)程中問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)。主要表現在以下幾個(gè)方面：

　　3.1土地儲備機制立法滯后，土地立法體系有待建立

　　有的城市出臺《土地儲備實(shí)施辦法》規定對市區土地實(shí)施統一收購時(shí)有人質(zhì)疑：在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府憑什么去限制原有土地使用者轉讓土地？土地轉讓后政府照樣可以收取土地出讓金，為什么要限制企業(yè)自行盤(pán)活土地？有什么依據？這些問(wèn)題，從現有的法律法規中確實(shí)難以找到具體確切的依據。1999年月1月1日實(shí)施的《土地管理法》對政府如何建立土地儲備機制，行使土地統一收購權也沒(méi)有明確的依據。

　　3.2政府對存量土地的壟斷有待加強

　　在土地供應上，多年來(lái)，從《憲法》到《土地管理法》，從中央政府到地方政府，都強調了政府在壟斷城市土地供應，但是在實(shí)際操作中，許多政府只能通過(guò)農用地轉讓、征用等手段控制新增建設用地的供應。而對城市存量土地，政府不僅不能壟斷其供應，而且很難稱(chēng)得上是土地供應者。也就是說(shuō)，政府對城市土地的壟斷，在存量土地這一塊，還停留在口頭文件上。城市存量土地數量巨大，級差地租最高，增值最快，而政府恰恰在這量大、價(jià)高、增值快的國有資產(chǎn)上所掌握的份額小，土地所有者的權利顯得非常乏力。因此，從根本上解決政府壟斷城市土地，特別是存量土地的供應問(wèn)題，越來(lái)越重要。只有把政府壟斷存量土地供應落到實(shí)處，土地儲備制度才能有效建立起來(lái)，數額巨大的國有資產(chǎn)才能回到政府手中，政府才能解決財政收入，國企改革，土地利用效率調控土地市場(chǎng)等難題。

　　3.3有些地方土地價(jià)格欠合理

　　土地價(jià)格欠合理，主要表現在收購時(shí)的低價(jià)和拍賣(mài)時(shí)的高價(jià)上。

　�。�1）由于國家對規劃范圍內的土地征用是國家權力的體現，一旦土地被劃入征地范圍，不管原使用者是否愿意，都會(huì )被征用，因而帶有一定的強制性，法律規定應給予被征地者一定的補償。但是有些地方在征地過(guò)程中給予被征地者的補償過(guò)低。有些地方，特別是農村，由于缺乏建設資金和各參與方利益的分割，被征用地者得到的土地征用補償費明顯失實(shí)，嚴重損害了農民的利益。如江西某地級市319國道改造征用農地時(shí)，實(shí)際到農民手中的補償費每平方米少得可憐，而且是一次性的。目前在廣大農村土地實(shí)行集體所有，農民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的兩權分離模式。土地對農民來(lái)說(shuō)不僅是一種生產(chǎn)資料，更是一種最基本的生存保障財產(chǎn)。由于目前農村還沒(méi)有建立公共醫療，社會(huì )養老等社會(huì )化保障體系，農民的生老病死都由農民自己解決，因此，農地既有生產(chǎn)資料的經(jīng)濟職能，又有保障生活和社會(huì )職能。如果只根據農地純收益，不考慮土地對農民的社會(huì )保障作用，土地價(jià)格就不客觀(guān)，不利于農民生活水平的提高，也不利于農村的穩定和發(fā)展。在農村，農民如果喪失了土地，也就失去了生存之本，沒(méi)有依靠，更不要談遵紀守法，致富，奔小康等問(wèn)題。所以，這不僅僅是經(jīng)濟問(wèn)題，如果處理不好可能導致很多社會(huì )問(wèn)題，因而也是一個(gè)政治問(wèn)題。

　�。�2）由于城市土地價(jià)格對地段非常敏感，城市土地的供應又遠遠跟不上對土地的需求，因而造成某些地段寸土寸金。如在2002年杭州西湖邊的一塊地在拍賣(mài)時(shí)竟然賣(mài)到了27000萬(wàn)元/hm²，折合2.7萬(wàn)元/m²[2]。這樣的“天價(jià)”是在一個(gè)“公平，公開(kāi)，公正”的市場(chǎng)運作中產(chǎn)生的，盡管增加了政府收入，也有失科學(xué)性，從長(cháng)遠來(lái)看是有害的。開(kāi)發(fā)商出這樣大的價(jià)錢(qián)奪得宗地，并要得到預期的利潤，他必然要增大容積率，增加樓層，增加租金和房?jì)r(jià)，這樣就加大了開(kāi)發(fā)商在建設期的融資風(fēng)險和在運營(yíng)期的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，對環(huán)境也有某種程度的破壞，而且開(kāi)發(fā)商所付的錢(qián)最終由住戶(hù)支付，這樣必然會(huì )增加住戶(hù)的負擔和增加入住企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，一旦當增加的經(jīng)營(yíng)成本大于該地段商機所帶來(lái)的回報時(shí)，企業(yè)會(huì )放棄進(jìn)入該區域，從而形成聚集經(jīng)濟負效應，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫，影響城市經(jīng)濟的發(fā)展。在這方面我們是有過(guò)教訓的：率先實(shí)行土地儲備制度的香港，在1997年“亞洲金融風(fēng)暴”中，受沖擊最大的就是房地產(chǎn)業(yè)。

　�。�3）有些企業(yè)之間變相采用協(xié)議方式以低價(jià)出讓土地，造成國有資產(chǎn)的大量流失。

　　3.4土地儲備運作資金來(lái)源單

　　資金和土地是土地儲備機制的兩大基本要素。土地儲備過(guò)程就是土地流轉過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是資金流轉過(guò)程。因為在實(shí)際運作中，沒(méi)有大額資金給予支撐，是難以有效運作的。從一些城市土地儲備的實(shí)踐看，運作資金主要通過(guò)銀行貸款解決，政府只在初期注入一筆資金作為運作資本金。這種單一的資金來(lái)源渠道，雖然能滿(mǎn)足當時(shí)土地儲備的需要，但尚未形成有效的資金籌措機制，而且存在較大的風(fēng)險。特別是統一收購落實(shí)后，客觀(guān)上要求政府對需要盤(pán)活的土地實(shí)施敞開(kāi)收購，如果單靠銀行貸款，不僅難以滿(mǎn)足對資金的需求，而且可能因銀行利息增加而使收購土地的成本大幅增加，甚至會(huì )出現土地出讓收益低于土地儲備成本，入不敷出的現象。