提要：本文首先介紹了PPP模式的內涵、運作思路，接著(zhù)分析了PPP模式的優(yōu)勢所在以及其成功運作所具備的必要條件，最后探討了PPP模式在我國運用應注意的一些具體事項。

　　關(guān)鍵詞：PPP模式；融資；公私合作；

　　一、PPP模式的興起及其內涵

　　為適應現代經(jīng)濟飛速發(fā)展，各國十分重視公共基礎設施建設，但是單靠政府資金已不能滿(mǎn)足需求。隨著(zhù)政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎設施的建設中開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。世界各國在利用國際及國內民間私人資本進(jìn)行公共基礎設施建設中，BOT模式是目前比較成熟和應用最廣的項目融資模式，但是這種模式也存在著(zhù)幾個(gè)方面的缺點(diǎn)：公共部門(mén)和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過(guò)一個(gè)長(cháng)期的調查了解、談判和磋商過(guò)程，以致項目前期過(guò)長(cháng)，使投標費用過(guò)高；投資方和貸款人風(fēng)險過(guò)大，沒(méi)有退路，使融資舉步維艱；參與項目投資各方利益沖突大，對融資造成障礙；機制不靈活，降低私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗積極性；在特許期內，政府對項目失去控制權；等等。為了彌補BOT模式的不足，近年來(lái)，出現了一種新的融資模式——PPP（Public-rivate-artnership）模式，即公共政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或對項目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(cháng)期的特許經(jīng)營(yíng)權和收益權來(lái)?yè)Q取基礎設施加快建設及有效運營(yíng)。

　　PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來(lái)的，但在國外已經(jīng)得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75％的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過(guò)價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節省17％的資金。80％的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延時(shí)間最長(cháng)沒(méi)有超過(guò)4個(gè)月。同時(shí)，80％的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25％；20％超過(guò)預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經(jīng)驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場(chǎng)、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會(huì )發(fā)展計劃。至今已完成36個(gè)項目，投資額60億美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機場(chǎng)、2個(gè)監獄、1個(gè)水庫。年投資規模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應用在公路網(wǎng)的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來(lái)增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫院的建設和運營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門(mén)執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱(chēng)，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

　　PPP模式的內涵主要包括以下四個(gè)方面：

　　第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動(dòng)，是項目融資的一種實(shí)現形式，主要根據項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來(lái)源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

　　第二、PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個(gè)周期負責。PPP方式的操作規則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來(lái)，還能有效地實(shí)現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現實(shí)意義。

　　第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無(wú)利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線(xiàn)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項目的積極性。

　　第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設和運營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時(shí)雙方可以形成互利的長(cháng)期目標，更好地為社會(huì )和公眾提供服務(wù)。

　　二、PPP模式的目標及運作思路

　　PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私人部門(mén)參與基礎設施建設的綜合長(cháng)期合作的目標機構目標層次。

　　PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì )產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門(mén)參與基礎設施建設項目的有關(guān)政策的制定者。項目所在國政府對基礎設施建設項目有一個(gè)完整的政策框架、目標和實(shí)施策略，對項目的建設和運營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關(guān)機構，負責對政府政策指導方針進(jìn)行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過(guò)與項目所在國政府的有關(guān)部門(mén)簽署一個(gè)長(cháng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關(guān)機構的具體目標之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進(jìn)行中達到預定的目標。這種模式的一個(gè)最顯著(zhù)的特點(diǎn)就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調及其在項目建設中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個(gè)完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周過(guò)程中的組織機構設置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏(yíng)利性企業(yè)和非贏(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項目而形成以“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動(dòng)相比更為有利的結果，其運作思路如圖1所示。在圖1，參與各方雖然沒(méi)有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現了“帕雷托”效應，即社會(huì )效益最大化，這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。