目前，政府投資非經(jīng)營(yíng)性項目和公益性建設項目，通常采用政府或投資方直接負責，由最終使用管理單位自建的管理方式。工程項目的管理機構常由非專(zhuān)業(yè)機構和非專(zhuān)業(yè)人員、甚至由抽調人員組成臨時(shí)機構進(jìn)行管理，技術(shù)力量薄弱，缺乏管理經(jīng)驗，項目責任主體虛位，投資與建設、建設與管理混為一體，缺乏有效的監督機制，容易導致決策失誤或監督失效、失靈，不但不利于保證工程質(zhì)量和工期，而且項目單位超投資、超規模、超標準的“三超”現象十分普遍，造成投資額度失控，浪費資源的同時(shí)也容易滋生腐敗。

　　“代建制”的出現有效的解決了這個(gè)問(wèn)題，“代建制”屬于委托代理的法律范疇，委托代理是被委托人在委托人委托權限內從事被委托事項，并由被委托者承受結果和承擔責任。工程項目代建制作為一種新的建設模式：是指由建設方委托有資質(zhì)的專(zhuān)門(mén)管理機構，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化管理，組織開(kāi)展工程建設項目的可行性研究、勘察、設計、施工、監理等工作，按建設計劃和設計要求完成建設任務(wù)，直至竣工驗收后交付使用單位使用的一種制度。代建期間，代建機構按照合同約定代行項目建設投資主體職責，在權限范圍內，根據法律、法規和行業(yè)規范的要求，按照自身管理制度和經(jīng)驗獨立完成工程管理工作。代建機構雖然實(shí)施具體管理，但受建設方的監督制約，受代理權限的限制。一些重要權力，如資金撥付、工程決算、審計等受到建設方的嚴格監督。代建制適用于不具備自行管理條件的行政事業(yè)單位的建設項目，非經(jīng)營(yíng)性政府財政性投資項目。其目的是將建設單位與使用單位分離、決策權與執行權分離，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)建設工程的專(zhuān)業(yè)化管理，提高政府投資建設項目的建設管理水平和政府投資效益。

　　政府投資項目實(shí)行代建制，是國家《投資體制改革方案》的一項重要舉措，是一項帶有探索性的工作。深圳借鑒香港、新加坡、日本等國家的管理模式，組建工務(wù)局對政府投資項目進(jìn)行直接管理。北京、上海已開(kāi)始試行項目代建制，貴州、柳州等地先后出臺了適合本地情況的工程項目代建制的試行辦法。山東省也將實(shí)行預算內投資基建項目代建制，對政府投資項目、重大項目及限制類(lèi)項目和一般競爭性項目分別實(shí)行審批制、核準制和登記備案制，組織實(shí)施預算內投資基建項目代建制方案。從目前代建試點(diǎn)的效果來(lái)看，實(shí)行代建制的工程降低了工程造價(jià)和管理費用，提高了工程質(zhì)量，縮短了工期，提高了政府投資項目實(shí)施情況的透明度和資金的有效利用。同時(shí)也應看到代建制作為一種新的項目管理模式目前還沒(méi)有統一的概念，在法律上沒(méi)有明確的定位，市場(chǎng)操作不規范，行業(yè)管理制度不健全。下面針對其中一些問(wèn)題提出一些看法，供大家討論。

　　一、關(guān)于代建制中參建各方的定義和法律關(guān)系

　　通常代建過(guò)程中，參建方包括：項目法人即投資人、代建機構、使用單位。

　　項目法人是指依法成立，具有獨立法人地位的建設工程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經(jīng)政府授權的投資主體，以及通過(guò)政府招商取得建設工程項目經(jīng)營(yíng)權，并承擔項目投資、建設、運營(yíng)的項目公司。

　　代建機構，也稱(chēng)代建人是指具有工程建設管理經(jīng)驗，并且具備與項目相適應的咨詢(xún)、監理、施工、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或其他相應的工程建設方面資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)法人或組織。

　　使用單位是指項目建成后實(shí)際接受、使用、管理并擁有項目產(chǎn)權的法人或組織。

　　代建基本過(guò)程是由政府通過(guò)招標方式選擇代建機構，代建機構選定后，投資人、代建機構、使用單位簽定項目相關(guān)代建合同，代建機構對政府投資工程的實(shí)施全面負責，包括：組織有關(guān)單位編制項目建議書(shū)、可行性研究報告、項目立項、土地征用拆遷、規劃選址報批、繳納稅費及辦理有關(guān)報建手續、組織招投標、選擇施工、設計、監理單位、編制項目年度投資計劃和財務(wù)用款計劃，報政府主管部門(mén)審批，組織編制項目概算、預算、和決算文件，項目完工后的項目移交。代建制中一個(gè)顯著(zhù)的特點(diǎn)是代建機構代表投資人的利益，在代建期間要具有項目法人地位，并承擔相應的責任。

　　在實(shí)際操作中，代建單位被賦予的角色常常無(wú)法得到有關(guān)部門(mén)法律、法規的認可，工程項目的前期工作如：征地、拆遷、規劃及開(kāi)工前須辦理的各項手續，沒(méi)有委托人的配合，幾乎無(wú)法完成。項目竣工后，移交使用單位，由于投資、建設、使用常常是分開(kāi)的，所以使用單位對項目的功能與預想的存在很大差異，也很難達到滿(mǎn)意。因此設計階段充分采納使用單位的意見(jiàn)是必要的。

　　代建機構履行職責的法律環(huán)境尚不健全的情況下，細分項目法人、代建機構、使用單位的職責，明晰三者權利、義務(wù)對項目投資目標的實(shí)現非常重要。

　　二、關(guān)于代建機構的選擇

　　代建機構必須是具有獨立法人資格，自負盈虧的經(jīng)濟實(shí)體，具有同類(lèi)工程建設管理經(jīng)驗和建設管理能力，并具有與項目相適應的經(jīng)濟實(shí)力，在項目建設中具有法人地位，擁有法人的權利，同時(shí)承擔相應的責任。選擇什么類(lèi)型或選擇具有什么資質(zhì)類(lèi)別的法人機構來(lái)作代建機構，現在還沒(méi)有統一的認識和相關(guān)的政策規定。按照國家目前可從事類(lèi)似代建工作的法人機構來(lái)看，基本上分為兩大類(lèi)：一是管理咨詢(xún)類(lèi)公司，包括項目管理公司、工程咨詢(xún)、造價(jià)管理、招標公司、具有咨詢(xún)資質(zhì)的設計院等；二是工程施工總包類(lèi)公司，包括施工總包單位、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、投融資公司等。根據政府投資代建工程當前的要求，不論哪類(lèi)公司必須具有咨詢(xún)或招標或工程造價(jià)甲級或工程總承包一級的資質(zhì)，且具有建設項目全過(guò)程管理的能力或業(yè)績(jì)。如何選擇代建機構要結合政府投資項目的特點(diǎn)考慮，首先以滿(mǎn)足使用人的合理需求為目的，兼顧資金來(lái)源、償還及管理，綜合各項因素使投資和建設的風(fēng)險降到最小。目前，得到普遍認可的代建機構有實(shí)施交鑰匙工程的施工總承包單位、工程項目管理公司。

　　工程總承包

　　包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包�？偝邪�企業(yè)按約定對工程的質(zhì)量、工期和造價(jià)等向業(yè)主負責，業(yè)主或業(yè)主聘請的專(zhuān)業(yè)項目管理公司作為其代表管理工程實(shí)施。

　　工程項目管理是指從事工程項目管理的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程或若干階段的管理和服務(wù)。工程項目管理企業(yè)不直接與該工程項目的總承包企業(yè)或勘察、設計、供貨、施工等企業(yè)簽訂合同，監督合同的履行。

　　投資公司是投資體制改革中，政府公共項目投資職能的載體，被賦予投資主體的地位，在委托的職責范圍內行使權力，履行職責，不受其他單位的干預。

　　關(guān)于選擇上述哪一類(lèi)機構更適合代建工程，看法不同，爭議也較大。由于代建工作的產(chǎn)生是近一二年政府投資體制改革的產(chǎn)物，代建工作尚無(wú)較多完整的案例可以總結。項目總承包單位和項目管理公司的特點(diǎn)是占有技術(shù)優(yōu)勢，具備很強的項目施工管理能力，但要作為項目法人仍然具有相當的難度，需要與業(yè)主相配合，才能實(shí)現項目目標。隨著(zhù)國家投資體制改革的進(jìn)行，政府性投資公司的出現，筆者認為現階段以資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司為形式的項目管理公司作為代建機構更為可行，政府投資職能與投資管理職能的分離，政府性投資公司作為投資主體更容易確立項目法人地位，行使法人各項權利，利用社會(huì )中介機構、工程總包單位工程管理的技術(shù)強勢，最終能較好的實(shí)現項目目標。這種方式也與現階段社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應。隨著(zhù)工程管理市場(chǎng)的形成，體制的完善，開(kāi)放競爭機制的確立，政府性投資公司也將與其他形式的工程管理機構一樣，遵循市場(chǎng)規律生存發(fā)展。

　　三、關(guān)于代建制的運作模式

　　關(guān)于代建制的運作不同城市采取的模式各不相同，現階段大部分采用項目法人加代建單位的形式，由建設單位即項目法人負責提出項目的建設規模、建設標準和使用功能、編制項目建議書(shū)、可行性研究報告、辦理立項、規劃等報批、初步設計及與項目相關(guān)的土地、環(huán)保、消防等的報批，參與項目設計、施工、監理、招標，負責做好資金籌措和財務(wù)管理的基礎工作，組織編制工程竣工決算。代建單位負責：辦理施工許可證、施工圖審查和工程實(shí)施中有關(guān)手續，組織工程監理、施工和材料設備采購的招標工作，工程相關(guān)合同的洽談和簽訂工作，對合同進(jìn)行全過(guò)程管理，組織工程中間驗收和交工驗收并按照國家規定實(shí)行終身負責制，審核簽證工程進(jìn)度報表及進(jìn)度撥款意見(jiàn)，按進(jìn)度要求上報年度資金計劃并按月上報工程進(jìn)度和資金使用情況，編制工程決算并負責工程竣工和相關(guān)資料的整理。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是：建設單位和代建單位的分工比較明確，可操作性強；強化了建設單位的地位和作用，監督作用強。缺點(diǎn)是：對不具備工程項目組織管理的單位，前期工作有一定的難度；同時(shí)代建單位的作用有所淡化，沒(méi)有完全發(fā)揮其代建功能。

　　另外一種形式是根據項目代建過(guò)程中各階段的工作內容，將代建分為前期、實(shí)施兩階段，根據代建單位的優(yōu)勢，分別選擇代建單位。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是：提高了項目管理的專(zhuān)業(yè)化水平，適用于大的工程項目；缺點(diǎn)是；工程的協(xié)調和銜接會(huì )有一定難度，責任分散對項目代建效果的評估不利。

　　綜合上面兩種方式的利弊，可根據城市建設的需要，由政府或出資人通過(guò)招標選擇具有資格的代建單位，簽署代建委托合同，在委托權限內，行使法人權力，對項目實(shí)施合同管理，從項目批復立項到保修期結束，進(jìn)行全過(guò)程監督管理，并實(shí)行終身負責制。代建前期的工作重點(diǎn)應放在項目建議書(shū)、可行性研究上，為后續工作提供重要依據，在設計階段充分統一使用單位意見(jiàn)，為后期項目順利開(kāi)展打下良好基礎。實(shí)施階段從建設許可證等工程建設相關(guān)手續開(kāi)始，該階段的工作重點(diǎn)在施工過(guò)程的監督及建設資金的審核、批付上。代建單位不具備的專(zhuān)業(yè)性較強的資質(zhì)，可通過(guò)有關(guān)部門(mén)的批準，與有資質(zhì)的相關(guān)單位實(shí)行合作，并以工程管理公司的名義對建設工程項目實(shí)施管理，如總承包單位。

　　四、關(guān)于代建制的行業(yè)管理

　　根據有關(guān)單位的調研，實(shí)行代建制的工程項目投資全部控制在預算范圍內，盡管代建制還處于試點(diǎn)階段，但是他的成效已經(jīng)毋庸置疑。代建制仍然在發(fā)展探索中，目前問(wèn)題多集中在行業(yè)管理上，諸如：法人公司和代建單位之間的職責不清、不合理，合同協(xié)議內容不全面、不明確；代建市場(chǎng)管理體制不完善、法律、法規不健全；法人公司、代建單位、施工單位、監理單位以及各相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)對項目代建制的理解觀(guān)念不一、思想認識程度不同；政府部門(mén)、法人公司和代建單位各自所追求的目的不同以及利益沖突。為了順利地推行代建制度，避免實(shí)施過(guò)程中不必要的反復，代建制度的建立要從實(shí)施代建制度的背景和法律環(huán)境，理論可行性和實(shí)施步驟（模式）、實(shí)施的政府控制手段等方面做系統性的考慮。以下是有關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題：

　　1、完善法律制度。國家的法律、法規有關(guān)代建制還是空白。沒(méi)有一個(gè)嚴謹、統一的概念，代建公司的存在還沒(méi)有明確的法律定位。

　　2、建立行業(yè)標準。比如市場(chǎng)準入制度，代建單位的資質(zhì)等級、注冊資本金、技術(shù)力量、代建業(yè)績(jì)等。以保證代建公司的水平，保證代建質(zhì)量。

　　3、建立代建招標制度。對需要進(jìn)行代建的工程標準，代建單位的資質(zhì)要求，代建招投標的程序、方法、標準等制度。

　　4、制定代建合同的標準范本

　　明確規定項目建設過(guò)程中合同各方的權利和責任，確定各方在協(xié)議中的風(fēng)險，內容應該涵蓋項目全過(guò)程。

　　5、統一代建費用標準。目前普遍做法是代建費用占羨慕概算的2%-3%，其中根據前期和實(shí)施階

　　階段工作比例，前期代建費用占總代建費用的10%-30%.通過(guò)統一費用標準，防止代建標準達不到要求和市場(chǎng)惡意競爭。

　　6、建立獎懲措施。對達到設計標準和建設要求的項目頒發(fā)完工證書(shū)，對無(wú)法達到設計標準的要進(jìn)行懲罰或罰款，拒收項目，對建設單位管理費及包干結余獎勵做出明確規定。