隨著(zhù)改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，傳統水利工程建設管理模式已經(jīng)不能適應我國市場(chǎng)經(jīng)濟條件下水利工程建設的需要，必須向專(zhuān)業(yè)化建設管理體制轉變。

　　1、傳統建設管理模式的特點(diǎn)及弊端

　?。?）建設項目投資主體單一，缺乏風(fēng)險約束機制。水利建設項目大多數是非盈利的公益性項目，如防洪、排澇、水土保持工程等，一些項目雖然也有收益，但難以收回投資或投資回收期較長(cháng)。水利建設項目的公共物品屬性決定了投資主體是國家，管理體制是政府主導下的外在制度安排［1］。政府運用財政資金以撥款方式建設水利項目，但在整個(gè)建設過(guò)程中，沒(méi)有一個(gè)相應的部門(mén)或機構代表政府來(lái)履行管理和監督責任，而是由項目單位臨時(shí)組建“指揮部”等非法人機構負責建設。項目單位不承擔籌措和運作資金的責任，使項目投資難以得到有效控制，給水利公益性投資項目的全局平衡和計劃安排造成很大難度。

　?。?）項目建設管理班子組建方式不合理。傳統水利建設管理體制采用“一次性業(yè)主”，即一個(gè)項目設立一個(gè)管理班子，工程建成后，項目管理班子隨之解散，導致業(yè)主的各項責任難以真正落實(shí)。另外，項目管理班子的成員一般都是由單位或地區的行政領(lǐng)導擔任，缺乏科學(xué)的、專(zhuān)業(yè)的建設項目管理知識，難以實(shí)施有效的管理。

　?。?）建設單位管理制度存在漏洞。在傳統水利建設管理體制下，項目建設單位不用償債，且大部分項目的建設單位同時(shí)又是使用單位。因此，在建設過(guò)程中，建設單位容易只從本部門(mén)的利益出發(fā)，未經(jīng)政府主管部門(mén)批準，擅自擴大建設規模，增加建設內容，導致項目投資超出預算。另外，水利項目投資效率低和資金浪費嚴重問(wèn)題也表現得越來(lái)越突出。

　　2、傳統建設管理體制分析

　　按照美國經(jīng)濟學(xué)家克魯格對尋租理論的定義和闡述，尋租是指人們憑借政府保護而進(jìn)行的尋求財富轉移的活動(dòng)，它包括“旨在通過(guò)引入政府干預或者終止它的干預而獲利的活動(dòng)”。政府權力因素對市場(chǎng)交易活動(dòng)的介入是尋租賴(lài)以存在的前提［2］。我國傳統水利工程建設管理體制問(wèn)題的產(chǎn)生，歸根結底是沒(méi)有克服建設管理體制所帶來(lái)的尋租問(wèn)題。水利工程一般都是以政府為主導者的公益性工程，政府在建設和管理過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)重要的、決定性的作用，因此不可避免地會(huì )發(fā)生部分人員利用手中的權力獲取私利的現象。

　　解決尋租問(wèn)題的途徑有兩條：一是進(jìn)行嚴密的制度設計，解除權和利之間的尋租關(guān)系；二是政府從可能發(fā)生尋租的環(huán)節中退出來(lái)，主要從事宏觀(guān)決策和監管，不再從事具體的建設管理事務(wù)。目前，我國水利建設管理體制改革正沿著(zhù)這兩條途徑前進(jìn)。

　　2.1 指揮部制

　　這種管理模式以組建臨時(shí)管理機構如領(lǐng)導小組、工程指揮部的形式來(lái)進(jìn)行工程建設的管理。在計劃經(jīng)濟時(shí)代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用，但是沒(méi)有明確投入、產(chǎn)權、分配的關(guān)系，在資金、質(zhì)量、工期等出現問(wèn)題時(shí)，難以明確和追究主體責任。

　　2.2 投資包干責任制

　　20世紀80年代初，為了解決指揮部制投資效率低的問(wèn)題，開(kāi)始推行投資包干責任制。其重新設計了建設過(guò)程中各方的制約機制，特別是中下級對上級的責任機制。但是這種承包制和指揮部制并沒(méi)有本質(zhì)的不同，都是“自營(yíng)制”建設管理模式，即由國家指派建設單位施工，建成后移交生產(chǎn)單位?；咎攸c(diǎn)表現為“建管分離，收支分離”，建設單位不管后續的生產(chǎn)運營(yíng)，因此仍然不能解決設計、建設、生產(chǎn)等環(huán)節各自為政的問(wèn)題，這些部門(mén)都不對投資全過(guò)程的綜合效益負責，造成“業(yè)主缺位”。

　　2.3 項目法人責任制

　　20世紀90年代，為了解決“業(yè)主缺位”問(wèn)題，建設管理體制開(kāi)始了產(chǎn)權改革，許多建設單位改制成為獨立的法人，形成了項目法人責任制建設管理模式。項目法人責任制實(shí)際上是依照解決尋租問(wèn)題的第二條途徑進(jìn)行的制度變革，它具體表現為“建管結合、貸還結合”，從而把自營(yíng)制下分離的建設、運營(yíng)等環(huán)節，以市場(chǎng)經(jīng)濟的形式，由業(yè)主整合起來(lái)。項目法人責任制確立了業(yè)主在整個(gè)投資過(guò)程（包括籌劃、籌資、設計、建設、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、收益全過(guò)程）的核心地位，它以業(yè)主負責制、招標承包制和建設監理制三項制度為標準制度。

　　項目法人責任制仍然存在著(zhù)項目法人“權責空化、責任虛位”的現象，即項目法人不能有效地履行和承擔應有的權責。首先，由于歷史原因，設計單位對前期項目的壟斷地位已經(jīng)形成，因此業(yè)主最多只是采取邀請招標、議標的方式選擇設計單位。另外，設計單位在投資體制中的地位較特殊，設計單位的項目建議書(shū)和可行性研究報告是計劃立項的依據，因此設計的全過(guò)程并沒(méi)有納入業(yè)主的統一經(jīng)營(yíng)范圍。其次，在現行體制下，業(yè)主對自身的產(chǎn)權約束不嚴格，尋租現象仍然很?chē)乐兀?］。再次，監理公司和管理人員的專(zhuān)業(yè)化程度不夠，對合同的執行力度不夠，很少采取索賠或返工等嚴厲措施。

　　3、實(shí)施專(zhuān)業(yè)化建設管理改革的意義

　　專(zhuān)業(yè)化建設管理起源于20世紀60年代，隨著(zhù)工程規模和技術(shù)難度的加大，業(yè)主希望在工程生命期內得到更多精確的信息和向導，因此引入了第四方主要參與者——建設管理者，其具有專(zhuān)門(mén)的協(xié)調管理技能和高效率的管理技巧。專(zhuān)業(yè)化建設管理體制是某種體系、制度、方法、形式等制度安排的總稱(chēng)，它由建設管理者進(jìn)行項目的計劃、設計及建設，最終達到控制工程進(jìn)度、成本、質(zhì)量的目的。

　　國際上，專(zhuān)業(yè)化建設管理體制從最初的“設計—招標—建設”模式，經(jīng)過(guò)“設計—建設”模式，逐步發(fā)展到今天的代理建設模式。在我國，“代建制”是專(zhuān)業(yè)化建設項目管理體制的簡(jiǎn)稱(chēng)，即政府運用制度規定其投資的建設項目（一般為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目）采用“代建”這種管理模式進(jìn)行項目建設，并在制度規定的范圍內對專(zhuān)業(yè)化工程項目管理公司（即代建人）的行為進(jìn)行規范［4］。政府或投資人通過(guò)招標等方式，選擇具有獨立法人資格的專(zhuān)業(yè)項目管理公司，代理業(yè)主行使其項目管理任務(wù)。

　　項目管理是融合工程技術(shù)、經(jīng)濟、法律、管理的綜合性工作，政府或投資人一般不具備相應的綜合知識，因此與設計、承包商之間存在明顯的信息不對稱(chēng)，而由專(zhuān)業(yè)項目管理公司代理，就是采用“他人控制”原則，有利于提高管理效益。因此，引入專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位負責工程建設，可有效地抑制尋租現象，提高項目管理效益。

　　4、主要對策

　　要建立并完善專(zhuān)業(yè)化建設管理體制，可從以下幾個(gè)方面考慮：

　?。?）在水利工程建設管理中推行“代建制”。推行代建制，可以簡(jiǎn)化法人機構，使管理要素通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置，實(shí)現管理的專(zhuān)業(yè)化，解決項目法人責任虛位的問(wèn)題。在代建制中，工程管理公司與政府、投資公司之間是合同關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)競爭獲得發(fā)展動(dòng)力，體現自身價(jià)值。根據《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，各地政府相繼出臺了推行“代建制”的法規，在各地的試行都取得了較好的效果，因此應在公益性水利工程項目中大力推行。

　?。?）促進(jìn)代建單位的建立和發(fā)展。目前的代建單位大多由原來(lái)的事業(yè)單位改制而來(lái)，不可避免地將一些事業(yè)單位的陋習繼承下來(lái)。因此，有必要降低水利工程代建單位的市場(chǎng)準入條件，鼓勵其他行業(yè)的建設單位從事水利工程建設，促進(jìn)代建單位的競爭，從而提高代建水平。此外，代建單位在現階段的工作比較單一，多數局限于工程現場(chǎng)的協(xié)調管理及周邊矛盾的解決處理，而在技術(shù)方案的確定、設計優(yōu)化及工程質(zhì)量、安全控制等方面有不足之處，因此各級政府應采取措施促進(jìn)代建單位的業(yè)務(wù)拓展。

　?。?）培育專(zhuān)業(yè)化建設管理市場(chǎng)。專(zhuān)業(yè)化建設管理要求投資、設計、建設、監理、經(jīng)營(yíng)管理等專(zhuān)業(yè)化單位以市場(chǎng)機制為基礎，遵照市場(chǎng)規律公平競爭，根據市場(chǎng)需求確定和調整自身的定位。專(zhuān)業(yè)化建設管理市場(chǎng)主要由代建單位、政府、設計單位、監理單位和工程承包商組成，各個(gè)要素在建設管理市場(chǎng)中發(fā)揮著(zhù)不同的作用，彼此既互相依賴(lài)又互相制約。培育健全的水利工程專(zhuān)業(yè)化建設管理市場(chǎng)十分必要，市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”會(huì )對資源在各要素之間的分配進(jìn)行調節，而政府也應制定法規規范各要素的行為，對市場(chǎng)進(jìn)行有效的監督。