編者按 《政府采購法》中規定的“政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結合”，開(kāi)啟了我國政府采購集中化趨勢的進(jìn)程。近年來(lái)，集中采購機構的主渠道作用得到顯著(zhù)發(fā)揮，然而集中采購在發(fā)展完善和具體執行過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題。這些問(wèn)題大部分是制度改革本身帶來(lái)的，但不少問(wèn)題是通過(guò)集中采購機構表現出來(lái)，因而，集中采購機構承受了比其他部門(mén)更多的壓力。為探究政府集中采購發(fā)展的最佳渠道，本報特拋磚引玉，列舉政府采購集中化趨勢中所暴露出的十大問(wèn)題，給予剖析，探索問(wèn)題的根源，尋找解決的思路和對策。

　　集采改革遇阻力

　　解決難度：★★★★★

　　在發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家和地區運作成熟的政府采購制度，為什么引入我國后卻會(huì )出現這樣或那樣的問(wèn)題？為什么政府集中采購難以統一、有效地推開(kāi)？

　　業(yè)內專(zhuān)家認為，這是因為我國的市場(chǎng)環(huán)境、交易規則尚未真正規范有效，并處于社會(huì )經(jīng)濟的轉型時(shí)期。因此在借鑒西方發(fā)達國家政府采購制度的成功經(jīng)驗時(shí)，必須與我國的實(shí)際情況相結合。

　　政府采購制度改革的實(shí)施勢必影響到原有既定的利益格局，撼動(dòng)相當數量團體的利益基礎,改變政府行政人員的工作方式，影響人們的購買(mǎi)習慣，對于這些“變動(dòng)”不能接受或難以理解的人，在短期內必然會(huì )形成我國政府采購制度改革進(jìn)程中的一股阻力。這股阻力希望政府采購制度改革的步伐越慢越好，但我國公共財政支出改革的形勢和壓力又決定了政府采購制度改革刻不容緩，博弈和沖突難以避免。

　　采購規模相對較小

　　解決難度：★★★★

　　根據國際經(jīng)驗，一個(gè)國家的政府采購規模一般占該國當年GDP的10%以上，或占當年財政收入的15%，或占當年財政支出的30%至40%左右，才能較好地發(fā)揮其規模效益，對社會(huì )經(jīng)濟產(chǎn)生影響或導向作用。

　　據統計，我國政府采購規模在2003年占當年GDP的1.3%，占財政支出的6.7%；2005年占當年GDP的1.6%，占財政支出的8.7%；2008年占當年GDP的1.9%，占財政支出的9.8%……雖然我國政府采購規模逐年擴大，但按國際標準衡量仍有較大差距，規模效益并未充分發(fā)揮。

　　從各地的實(shí)際工作情況來(lái)看，雖然貨物、服務(wù)類(lèi)采購項目品目不斷拓寬，工程政府采購項目逐漸增加，并隨著(zhù)將“三農”項目、救災項目和緊急采購項目等關(guān)系民生的項目納入政府采購范圍，政府采購規模日益增大，但集中采購規模仍然相對較小。

　　部門(mén)集采先天不足

　　解決難度：★★★★

　　《政府采購法》第十八條第二款規定：“我國的集中采購分為政府集中采購和部門(mén)集中采購……”此款規定對緩解我國政府采購制度改革初期的矛盾，順利推進(jìn)政府采購制度改革具有重要意義。

　　從實(shí)際執行的效果看，改革初期，部門(mén)集中采購與集中采購機構采購相比具有兩大優(yōu)勢：一是對一些特殊的采購項目，相關(guān)部門(mén)具有豐富的采購經(jīng)驗和一定的專(zhuān)業(yè)知識，對項目性能的把握超過(guò)采購機構，能更好地滿(mǎn)足采購人需求；二是部門(mén)集中采購更具操作性和靈活性，效率更高，減少了部分審報環(huán)節。

　　但不容忽視的是，隨著(zhù)政府采購制度改革的不斷推進(jìn)，集中采購機構專(zhuān)業(yè)化水平快速提升，電子化采購等執行手段日新月異，部門(mén)集中采購機構先天不足的缺陷也逐步暴露，應嚴格限制部門(mén)集中采購規模的增長(cháng)，積極發(fā)揮集中采購機構的主渠道作用。

　　集采機構定位尷尬

　　解決難度：★★★★

　　“集中采購機構是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。”關(guān)于集中采購機構的定位，《政府采購法》中的介紹可謂簡(jiǎn)明扼要。也許正是因為過(guò)于簡(jiǎn)單，才造成今天集中采購機構既尷尬又復雜的局面。集采機構的職責定位不清也是當前阻礙其發(fā)揮作用的障礙之一。

　　在實(shí)際工作中，采購人和集中采購機構的職責分工卻比較模糊，由此產(chǎn)生了不少問(wèn)題。很多時(shí)候，人們總誤認為集中采購機構除了組織實(shí)施政府采購活動(dòng)以外，還肩負著(zhù)采購計劃的審批、調整，以及采購方式的確定等完成政府采購項目的前期準備和后期驗收工作。由于職責界定不清，在實(shí)際操作中引發(fā)的糾紛非常多，不但不利于政府集中采購工作的正常開(kāi)展，而且集中采購機構還時(shí)常扮演“替罪羊”的角色。

　　價(jià)格與效率難“和諧”

　　解決難度：★★★

　　政府采購“價(jià)格高、效率低”，一直是各方詬病政府采購的理由。雖然隨著(zhù)政府采購制度改革的不斷深入，這種不和諧之聲越來(lái)越小，然而，集采機構工作人員仍然不能忽視政府采購效率和價(jià)格可能存在的問(wèn)題。

　　以政府采購效率為例，規范是政府采購的生命線(xiàn)，規范必然會(huì )以犧牲部分效率為代價(jià)，因為相對于傳統的采購方式，政府采購受到更嚴格的制度約束。但從另一個(gè)角度考慮，規范性是政府采購的重要特點(diǎn)，如果不規范，就沒(méi)有設置政府采購制度和程序的必要性，政府采購制度改革也將流于形式，這就是所謂的“時(shí)效瓶頸”。政府采購應如何提高工作效率，尋找原則性與靈活性的有機統一，怎樣正確處理好這對矛盾，兼顧公平與效率，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)擺在各級集中采購機構的面前。

　　處理質(zhì)疑缺乏依據

　　解決難度：★★★

　　隨著(zhù)政府采購規模的不斷擴大，采購項目操作頻次越來(lái)越高，供應商維權意識日漸增強，質(zhì)疑和投訴比政府采購改革之初更多，且相對趨于理性。但由于質(zhì)疑處理辦法的缺失，給集中采購機構帶來(lái)困擾。

　　《政府采購法》第五十二條規定“供應商認為采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個(gè)工作日內，以書(shū)面形式向采購人提出質(zhì)疑”中，將“供應商認為自己的權益受到損害”作為供應商提出質(zhì)疑的基本條件，而沒(méi)有要求其必須具備事實(shí)依據，這導致部分供應商因沒(méi)有中標而產(chǎn)生誤解或不滿(mǎn)，向集中采購機構討“說(shuō)法”，大量的無(wú)效質(zhì)疑也影響了采購中心的正常工作。

　　標準化操作難統一

　　解決難度：★★★

　　可以說(shuō)，標準化是提升集中采購機構專(zhuān)業(yè)化、效率化的重要手段。在政府采購領(lǐng)域，標準化包含文本的標準化和執行過(guò)程的標準化兩項內容。

　　“制定規范的政府采購文件標準格式文本，是加強政府采購規范化、精細化和科學(xué)化管理的需要”，這種觀(guān)點(diǎn)越來(lái)越被認識和贊同，不少省市也出臺或制定了地方性的采購文件標準格式文本，取得了很好的效果。然而，由于政府采購項目涵蓋的范圍太廣，采購品目豐富，就編制招標文件范本而言，針對每個(gè)品目出臺一個(gè)招標范本不現實(shí)，且即使相同的采購標的在各地的具體市場(chǎng)環(huán)境不同，招標文件也無(wú)法完全復制。

　　執行流程的標準化也面臨同樣的問(wèn)題。雖然《政府采購法》明確規定了政府采購項目執行過(guò)程的程序和要求，由于各集中采購機構內部處室設置情況和操作習慣不同，實(shí)現的只是小范圍內的“標準化”。

　　GPA談判帶來(lái)新挑戰

　　解決難度：★★★★★

　　加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）是我國加入WTO時(shí)作出的承諾。入世以來(lái)，我國加大了政府采購制度改革的力度，并得到了跨越式的發(fā)展。然而，與其他政府采購制度已經(jīng)開(kāi)展了200多年的發(fā)達國家和地區相比，我國政府采購制度改革仍處于全面發(fā)展階段，GPA對大部分基層集中采購機構而言更是一件新生事物。

　　2007年12月28日，我國向WTO秘書(shū)處提交了加入GPA的初步出價(jià)清單，已經(jīng)正式啟動(dòng)加入GPA的談判�？梢灶A見(jiàn)，加入GPA后，我國政府采購制度改革將呈現新的局面，這一動(dòng)向必將對集中采購機構的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響和挑戰。此外，越來(lái)越多的新行業(yè)、新領(lǐng)域的新產(chǎn)品被納入政府采購的范圍，范圍的擴大也將直接給集中采購機構帶來(lái)新的挑戰。集中采購機構必須從人員儲備、硬件設施等方面做好充足的準備，主動(dòng)接觸和了解新行業(yè)、新產(chǎn)品的相關(guān)情況等。

　　競爭機制引發(fā)貧富差距

　　解決難度：★★★

　　2009年4月10日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購管理工作的意見(jiàn)》正式下發(fā)，其中規定“在集中采購業(yè)務(wù)代理活動(dòng)中要適當引入競爭機制，打破現有集中采購機構完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購單位在所在區域內擇優(yōu)選擇集中采購機構，實(shí)現集中采購活動(dòng)的良性競爭”。

　　打破行政隸屬關(guān)系接受委托引入競爭機制，就意味著(zhù)有些集中采購機構會(huì )“吃不飽”，而有些卻“吃不下”。這對于“全額撥款的事業(yè)單位們”來(lái)說(shuō)，在理念上是一種巨大的沖擊。但是，從另一層面來(lái)說(shuō)，競爭所導致的優(yōu)勝劣汰讓所有的集中采購機構都不可能再安于現狀、不思進(jìn)取。只有全力提升業(yè)務(wù)水平和服務(wù)水平才能夠獲得采購人的認可，才能在競爭中擁有一席之地。

　　執業(yè)資格制度困擾從業(yè)者

　　解決難度：★★★★

　　從政府采購制度改革發(fā)展的趨勢來(lái)看，采購從業(yè)人員執業(yè)資格制度的建立已是大勢所趨。這對于全國的集中采購機構來(lái)說(shuō)，也將是一種挑戰。目前，我國在集采機構從事政府采購項目操作的從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，持證資格意味著(zhù)要通過(guò)全國統一的業(yè)務(wù)考試，這一道關(guān)卡不知會(huì )給多少從業(yè)者帶來(lái)困擾。

　　但是，政府采購這一特殊的行業(yè)因其涉及領(lǐng)域龐雜、技術(shù)復雜而對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高，國家設立執業(yè)資格制度，就是希望能夠通過(guò)考試選拔真正的人才，促使更多的從業(yè)人員努力提升業(yè)務(wù)水平，同時(shí)也淘汰掉不適合從事這項事業(yè)的參與者。