投標保證金雖然金額不大，但涉及所有的政府采購供應商、采購代理機構和采購人，其規范管理中隱藏著(zhù)可貴的學(xué)問(wèn)。本文根據鮮活的政府采購操作經(jīng)驗，對此問(wèn)題做出了清楚的分析和有益的解答。

    政府采購是否收取投標保證金，我國《政府采購法》并沒(méi)有作出強制性規定。盡管2003年財政部18號令和國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合頒布的30號令對投標保證金作了簡(jiǎn)要規定，但由于在具體實(shí)施中缺乏操作性細則，導致對投標保證金的管理理解各異。近期，重慶市綦江縣在組織某個(gè)政府采購項目時(shí)，發(fā)現有部分投標人提交的投標保證金中夾帶著(zhù)大量“冥幣”，在國內引起了不小的爭議，這一事件再次將業(yè)內的注意力吸引到投標保證金管理這個(gè)問(wèn)題上來(lái)了。

    形式不一問(wèn)題多

    在政府采購活動(dòng)中，投標保證金收取方式主要包括現金、現金支票、轉賬支票、銀行匯票、保兌支票、銀行保函等形式，投標保證金數額標準既可以是一筆固定金額，也可以是項目預算或投標總價(jià)的一定比率。投標人出現違規行為后，對投標保證金如何處理，并由此產(chǎn)生的投標保證金歸屬問(wèn)題成為關(guān)注焦點(diǎn)。同時(shí)，按照規定，招標代理機構須于中標通知書(shū)發(fā)放和合同簽訂后5個(gè)工作日內，分別退還未中標人保證金和中標人保證金。但在具體操作過(guò)程中，由于投標人不能及時(shí)辦理，造成投標保證金常常出現“退比收還難”的尷尬局面。

    如何收取藏風(fēng)險

    （1）收取現金。如果要求投標保證金數額較大，投標人就需要提前準備大量現金，而招標代理機構既需要確�，F金安全，又必須盡快確認貨幣真實(shí)性，這都需要招投標雙方耗費大量精力，很容易產(chǎn)生管理漏洞。重慶市綦江縣的“冥幣”事件就深刻地暴露出此種方式的弊端。

    （2）收取現金支票、轉賬支票。這種方式盡管方便了投標人參與投標，卻又使招標代理機構面臨著(zhù)資金安全風(fēng)險。從資金流轉角度看，當投標人持此類(lèi)票據來(lái)參加投標時(shí)，投標人的資金并沒(méi)有發(fā)生轉移，招標代理機構只能從形式上檢查支票是否符合要求，但對于資金的真實(shí)性，只有在資金到賬時(shí)才能檢驗是否有效，且銀行票據到賬還需1至3個(gè)工作日，因此如果投標人的票據存在風(fēng)險，招標代理機構并沒(méi)有相應的措施來(lái)規避風(fēng)險。

    （3）收取銀行保函、保兌支票和銀行匯票。這種方式下，投標保證金的資金真實(shí)性和安全性由銀行承擔擔保責任。但對于投標人來(lái)說(shuō)，辦理這些銀行票據的手續比較復雜，同時(shí)由于許多中小企業(yè)因為預留資金和業(yè)務(wù)量達不到銀行規定的要求，銀行不予出具相應的銀行保函或保兌支票，從而失去參與投標的權利和機會(huì )，如此要求的招標代理機構存在被質(zhì)疑的風(fēng)險。

    收多收少難確定

    （1）如果投標保證金是以固定金額交納，則固定在多大數額難以把握，過(guò)高會(huì )影響投標人參與政府采購活動(dòng)的積極性，并增加投標人的成本；過(guò)低將不能對投標人的投標行為產(chǎn)生有力約束。

    （2）如果是按項目預算的百分比率交納，那么投標人很容易推算出項目的大概預算，導致投標人在投標價(jià)格上缺乏競爭性。

    （3）如果是按項目投標總價(jià)的百分比率交納，那么投標人也很容易推算出其他投標人的投標總價(jià)，這就要求投標人和招標代理機構都必須做好投標保證金交納金額的保密工作，但這在實(shí)際操作中難度很大。

    沒(méi)收資金算誰(shuí)的

    （1）對于采購人來(lái)說(shuō)，投標人的違約行為一般都會(huì )對其利益造成不同程度的侵害，比如延誤項目實(shí)施進(jìn)度、造成采購人經(jīng)濟損失等，因此投標保證金可以在一定程度上彌補采購人的損失。

    （2）從招標代理機構的角度來(lái)講，作為招標人的代理人，負責項目招投標全過(guò)程，在物力和人力方面都需要付出一定成本，因此投標人一旦在招投標活動(dòng)中發(fā)生違約行為，招標代理機構則可以從沒(méi)收的投標保證金中獲得補償。

    （3）對于政府采購監管部門(mén)來(lái)講，由于政府采購活動(dòng)使用的都是財政性資金，不論投標人損害的是采購人還是招標代理機構的利益，從本質(zhì)上講，損害的都是國家的利益，都會(huì )造成財政性資金的損失，因而財政監管部門(mén)也有權沒(méi)收投標保證金。

    收時(shí)容易退時(shí)難

    （1）由于我國一些招標代理機構屬于行政事業(yè)單位，按照財務(wù)規定，投標人須提供資金往來(lái)發(fā)票才能辦理退還手續。但在實(shí)際執行中，只有部分國稅局發(fā)售資金往來(lái)發(fā)票，很多地方稅務(wù)局均不提供資金往來(lái)發(fā)票，這就造成相當一部分的投標人無(wú)法提供資金往來(lái)發(fā)票，使投標保證金的退還工作無(wú)法正常進(jìn)行。

    （2）由于投標人的聯(lián)系方式發(fā)生變化，或者聯(lián)系人出現離職或調動(dòng)，不再負責該項目，而新的項目聯(lián)系人又尚未確定，使招標代理機構無(wú)法正常聯(lián)系投標人，導致退還工作陷入停頓。

    （3）一些投標人由于面臨經(jīng)濟糾紛導致銀行賬戶(hù)被法院凍結或監管，投標人為了自身利益，故意拖延投標保證金的退還，給退還工作造成很大被動(dòng)。

    做好管理有辦法

    集中采購機構作為政府采購活動(dòng)的招標代理機構，特別是作為目錄內項目的執行機構，進(jìn)一步加強投標保證金的收取和退還工作，是規范政府采購行為、提高采購質(zhì)量和效益的重要環(huán)節。

    制度完善是前提

    集中采購機構由政府設立，參照政府采購相關(guān)法律法規對投標保證金進(jìn)行管理，之所以會(huì )出現較多問(wèn)題，根本原因在于針對投標保證金的法規比較籠統，部門(mén)規章位階較低，因此需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規，從規范方法步驟、明確責任范圍、統一操作模式的角度出發(fā)，對投標保證金交納方式、標準、監管、罰沒(méi)等方面做出明確規定，從制度上對投標保證金管理進(jìn)行約束，切實(shí)增強可操作性，以便集中采購機構貫徹執行。

    不收、少收是趨勢

    集中采購機構在政府采購活動(dòng)中需要發(fā)揮一定的政策功能，鼓勵中小企業(yè)發(fā)展就是一項重要內容，為了鼓勵中小企業(yè)參與投標，減少其投標成本，應結合實(shí)際情況，合理確定是否需要收取投標保證金。

    對于集中采購目錄內或預算金額較小的項目，可以免收投標保證金，同時(shí)通過(guò)在招標文件中設置違規公示、列入不良行為名單等違約責任條款對投標人進(jìn)行約束，替代投標保證金的作用。對于一些預算金額較大或者技術(shù)含量高的項目確實(shí)需要收取投標保證金的，可以通過(guò)固定金額方式收取，以提高企業(yè)參與政府采購的積極性和競爭力。

    收取、退還有妙方

    投標保證金采用現金方式收取弊端太多，在實(shí)踐中已逐漸被淘汰。而諸如轉賬支票、銀行匯票等由于各具特點(diǎn)，因此可以結合項目需要，選擇兩至三種不同特點(diǎn)的收取方式，避免因為收取方式而限制潛在投標人投標。集中采購機構在收到票據時(shí)應及時(shí)入賬，并通過(guò)網(wǎng)上銀行、電話(huà)查詢(xún)等方式盡快確認票據的有效性，保證政府采購后續活動(dòng)的順利開(kāi)展。

    退還投標保證金時(shí)，可以通過(guò)匯款方式有效提高退還效率，同時(shí)也方便投標人辦理退還手續。這就需要在招標文件中要求投標人在投標時(shí)遞交退還保證金的賬戶(hù)信息（經(jīng)法定代表人或授權代表簽字并加蓋投標人公章），集中采購機構根據投標人提供的賬戶(hù)信息，以匯款方式及時(shí)退還投標保證金，收付雙方根據銀行的賬務(wù)通知單進(jìn)行賬務(wù)處理，可以有效解決投標保證金在退還過(guò)程中存在的問(wèn)題。

    歸誰(shuí)所有有方向

    由于集中采購機構屬于非營(yíng)利事業(yè)單位，既無(wú)權自行處置投標保證金，也不會(huì )出于自身利益沒(méi)收投標保證金。

    因此在確定受益主體時(shí)，可以將集中采購機構作為中立一方，根據實(shí)際情況合理確定受損失的一方以及受損金額，如果確認采購人損失較大，投標保證金就應歸采購人所有以彌補損失，如果確認是國家財政資金受到損失，就應將投標保證金及時(shí)上交財政，情節嚴重的，還應對投標人進(jìn)行一定的處罰。

    通過(guò)這一方式，可以充分發(fā)揮投標保證金在維護招標人的合法權益方面的作用。