第七節 安全生產(chǎn)許可證條例

　　2004年1月13日國務(wù)院公布《安會(huì )生產(chǎn)許可證條例》，自公布之日起施行?！栋踩a(chǎn)許可證條例》的立法日的是為了依法建立安全生產(chǎn)市場(chǎng)準入制度，產(chǎn)格規范安全生產(chǎn)條件，加強安全生產(chǎn)監督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故。這是我國第一部對煤礦企業(yè)、非煤礦礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施安全生產(chǎn)行政許可的行政法規。這部行政法規重在法律制度的建設和創(chuàng )新，依法確立了安全生產(chǎn)許可制度，填補了我國安全生產(chǎn)法律制度的一項空白?！栋踩a(chǎn)許可證條例》的施行，對于建立安全生產(chǎn)許可制度，依法規范企業(yè)的安全生產(chǎn)條件，強化安全生產(chǎn)監督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，必將發(fā)揮重要的作用。

　　一、安全生產(chǎn)許可制度的適用范圍

　?。ㄒ唬┬姓S可概述

　　行政許可是國家行政機關(guān)管理國家事務(wù)和社會(huì )生活的強制性行政管理措施，它是各級行政機關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的重要手段之一。在長(cháng)期計劃經(jīng)濟體制和人治思想的影響下，一些地方人民政府和行政主管部門(mén)濫用行政權力，任意設置名目繁多的審批事項，項項要審批，程序繁瑣，收費高昂，使得企業(yè)和公民“敢怒不敢言”。審批失控又為滋生腐敗提供了溫床，一些國家公務(wù)人員私欲膨脹，巧立名目，借審批之機非法收費，貪污受賄，中飽私囊。審批過(guò)多過(guò)濫的現象，敗壞了國家機關(guān)和公務(wù)人員的形象，降低了國家機關(guān)的工作效率，妨礙了行政管理體制改革的順利進(jìn)行，損害了國家和人民的根本利益。為了依法規范行政審批，建立廉潔高效、依法行政的政府，國務(wù)院決定對行政審批制度進(jìn)行重大改革，組織了大規模的行政審批項目清理工作，先后兩批取消了數以千計的不合理和不必要的行政審批事項，減少了行政審批事項，改變了行政管理方式。為了鞏固和發(fā)展行政管理體制改革的成果，將行政許可納入法制軌道。2003年8月27日十屆全國人大常委會(huì )第四次會(huì )議審議通過(guò)了《中華人民共和國行政許可法》（下稱(chēng)行政許可法），自2004年7月1日施行?！缎姓S可法》是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》之后又一部規范政府共同行為的重要法律，是我國第一部規范行政許可活動(dòng)的專(zhuān)門(mén)法律?！缎姓S可法》對行政許可的設定、實(shí)施行政許可的機關(guān)、行政許可的范圍和種類(lèi)、實(shí)施行政許可的程序、對行政許可事項的監督檢查和法律責任等作出了明確的法律規定。認真學(xué)習貫徹《行政許可法》，對于深刻領(lǐng)會(huì )《安全生產(chǎn)許可證條例》的立法依據，建立和實(shí)施安全生產(chǎn)許可制度，至關(guān)重要。行政許可亦稱(chēng)行政審批，是指行政機關(guān)根據公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可具有下列6個(gè)特征：

　　1．行政許可是一種法定的、強制性的行政管理活動(dòng)。根據我國憲法和政府組織法的規定，各級人民政府及其各個(gè)組成部門(mén)、機構在各自的職權范圍內享有實(shí)施行政管理的權力。行政許可是行政機關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的重要手段之一?！缎姓S可法》授權的行政機關(guān)有權依法設定行政許可，對公民、法人或者其他組織等行政相對人從事某些特定活動(dòng)的權利予以批準并進(jìn)行監督管理。從法理上講，設定和實(shí)施行政許可是國家行政管理權的具體體現。行政機關(guān)依法設定行政許可，不需要得到行政相對人的同意。只要行政機關(guān)認為有必要，并且按照法律規定設定行政許可，即為合法有效，行政相對人必須服從。行政許可法律關(guān)系的主體，有許可人和被許可人。許可人是指依法有權實(shí)施行政許可的行政機關(guān)。被許可人即行政相對人，是指依法取得從事特定活動(dòng)的權利的公民、法人或者其他組織。

　　2．行政許可的設定機關(guān)和方式法定。行政許可的設定是指有關(guān)國家機關(guān)依照法律規定的權限、范圍刨設行政許可的行為。行政許可的設定機關(guān)和方式是指哪些國家機關(guān)有權設定行政許可以及行政許可采取什么方式設定，涉及到行政許可的設定權限和法定形式。這些都屬于立法行為的范疇，只能由法律作出規定?！缎姓S可法》對行政許可的設定機關(guān)和方式作出了明確的規定和嚴格的限制?！缎姓S可法》對此規定了下列4種情形：

　?。?）國務(wù)院制定行政法規或者作出決定的方式設定行政許可。國務(wù)院設定行政許可的權力和方式有兩種：一是在法律未設定行政許可的情況下，有權通過(guò)制定行政法規的方式，設定行政許可事項。二是在特殊情況下來(lái)不及制定行政法規設定行政許可的，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。國務(wù)院可以決定設定臨時(shí)性的行政許可事項和其他行政許可事項。

　?。?）地方人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )通過(guò)制定地方性法規的方式設定行政許可。

　　法律、行政法規已經(jīng)設定的行政許可事項，地方性法規不得另設；沒(méi)有設定的行政許可事項，地方性法規有權設定。

　?。?）省級人民政府通過(guò)制定行政規章的方式設定行政許可。鑒于我國幅員遼闊，地方政府承擔的行政管理事務(wù)紛繁復雜，所以需要賦予省級人民政府一定的行政許可設定權?！缎姓S可法》規定，尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府可以通過(guò)制定行政規章設定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性行政許可實(shí)施滿(mǎn)一年需要繼續實(shí)施的，應當提請本級人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )制定地方性法規。

　?。?）關(guān)于地方性法規和省級人民政府行政規章設定行政許可事項的禁止性規定。為了適當集中行政許可設定權，保證重要行政許可事項的國家設定權，規范地方行政許可權的行使，防止濫用行政許可設定權，法律從兩方面對地方性法規和省級人民政府行政規章不得設定的行政許可事項，明確作出了規定。一是規定某些行政許可事項，地方無(wú)權設定。地方無(wú)權設定行政許可的事項包括，應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。二是對地方有權設定的行政許可事項中有關(guān)地方保護的問(wèn)題，作出了禁止性規定。地方設定的行政許可中，不得限制其他地區的個(gè)人或者企業(yè)到本地區從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區的商品進(jìn)入本地區市場(chǎng)。

　　《行政許可法》對無(wú)權設定行政許可的行政機關(guān)和設定方式作出了明確的規定，國務(wù)院各部門(mén)、直屬機構以及設區的市、縣、鄉鎮人民政府沒(méi)有行政許可設定權，并且不得以法律、法規和省級政府行政規章以外的其他規范性文件的形式設定行政許可。

　　3．行政許可的實(shí)施機關(guān)和方式法定。行政許可設定后，須由法定的行政機關(guān)按照法定的方式實(shí)施行政許可。行政許可的實(shí)施機關(guān)是具體履行行政許可職責的執行機關(guān)，它不同于行政許可的設定機關(guān)，其范圍較大，層級較多。既包括某些行政許可的設定機關(guān)，又包括行政許可設定機關(guān)內設的政府部門(mén)或者直屬機構，以及某些法定的社會(huì )組織。依照法律規定和現行行政管理體制，行政許可的法定實(shí)施機關(guān)主要有兩類(lèi)，一類(lèi)是縣級以上行政機關(guān)，另一類(lèi)是符合法定條件的社會(huì )組織。

　　4．行政許可的實(shí)施程序法定。程序法定既是行政許可的重要特征，又是維護被許可人合法權益，保證行政許可實(shí)施機關(guān)公正、高效履行職責的必要條件?！缎姓S可法》對行政許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽(tīng)證、變更與延續等程序性問(wèn)題，作出了明確的規定。被許可人申請行政許可和許可人決定行政許可，都要符合法定程序。違反法定程序的行為即構成程序違法，也會(huì )產(chǎn)生相應的法律后果和法律責任。

　　5．從事特定活動(dòng)的權利義務(wù)法定。申請和決定行政許可的目的是取得從事特定活動(dòng)的權利。是否賦予被許可人從事特定活動(dòng)的權利以及設定何種權剩，是國家權力機關(guān)和行政機關(guān)以法律形式單方面決定的行為，不以被許可人是否認同為前提。依照法律規定，只要依法設定從事某些特定活動(dòng)的行政許可，被許可人必須無(wú)條件地按照法律、法規和規章的規定向行政許可實(shí)施機關(guān)提出申請，在取得從事特定活動(dòng)的權利的同時(shí)，必須履行相應的法定義務(wù)。被許可人取得行政許可后，必須在批準的行政許可事項范圍內從事特定活動(dòng)，并接受行政許可實(shí)施機關(guān)的監督管理。任何行政機關(guān)和個(gè)人均無(wú)權非法剝奪或者增加被許可人申請或者取得從事特定活動(dòng)的權利，也不得擅自免除或者減少被許可人應盡的法定義務(wù)。許可人與被許可人在行政許可活動(dòng)中享有權利與承擔義務(wù)的內容雖然有所不同，但是權利與義務(wù)對等的原則是沒(méi)有例外的。只要享有法定權利，就必須承擔法定義務(wù)。許可人在實(shí)施行政許可權力的同時(shí)，必須履行法定職責，同樣沒(méi)有超越法律之外的任何特權。

　　6．違反行政許可的責任法定。實(shí)施行政許可的權責一致原則決定了法定義務(wù)與法定責任的一致性，不履行法定義務(wù)的后果必定是要承擔相應的法律責任。行政許可的責任主體是雙向的，包括許可人的法律責任和被許可人的法律責任。不論是許可人還是被許可人，只要實(shí)施了法律禁止的行為，就要承擔相應的法律責任。

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