建設工程項目的造價(jià)管理必須在考慮風(fēng)險要素的前提下,針對造價(jià)形成的一系列程序和活動(dòng),深入地對造價(jià)、工期、質(zhì)量這三個(gè)基本要素進(jìn)行全方位的基于造價(jià)的集成化管理。然而,從更深的層面看,對建設工程項目造價(jià)形成程序和活動(dòng)的全方位管理,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不斷的動(dòng)態(tài)風(fēng)險決策過(guò)程,其中蘊涵著(zhù)由市場(chǎng)甄選的內在的工程造價(jià)形成機制。

　　一、前期策劃階段的投資決策機制

　　建設工程項目前期決策是選擇和決定投資行動(dòng)方案的過(guò)程,也是投資行動(dòng)的準則。前期決策包含對項目的構想、論證和評估。構想是項目的起源,是在市場(chǎng)調查、分析和信息捕捉的基礎上完成對項目的策劃和界定;而論證和評估則是可行性研究的主要工作內容,是保證前期決策科學(xué)性的關(guān)鍵。一般來(lái)說(shuō),投資決策都應在可行性研究的基礎上來(lái)做出,對某個(gè)建設項目投資的放棄或延期選擇,意味著(zhù)該項目的造價(jià)形成不再延續;而如果是選擇投資,則意味著(zhù)整個(gè)建設項目的造價(jià)會(huì )隨著(zhù)方案的逐步深化和實(shí)施逐漸形成。因此,不論做出哪種投資決策,可行性研究對整個(gè)工程造價(jià)的形成都起著(zhù)決定性的作用。從專(zhuān)業(yè)分工的角度看,無(wú)論是公款投資項目還是非公款投資項目,業(yè)主都應是可行性研究工作的委托方,而被委托方則是社會(huì )上的各類(lèi)有資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢(xún)機構。對非公款投資項目來(lái)說(shuō),由于其利益、風(fēng)險承擔機制明晰,委托可以在法律框架下由市場(chǎng)來(lái)自動(dòng)完成。而公款投資項目其利益、風(fēng)險承擔機制難以明晰,則應精簡(jiǎn)政府專(zhuān)業(yè)機構,更多的發(fā)揮社會(huì )“專(zhuān)業(yè)人士”的作用——政府按法定程序,在政府認可的清單內選擇、委托社會(huì )咨詢(xún)機構。委托不僅要遵循市場(chǎng)規律,更要強化委托程序、方法和結果的透明度。值得指出的是,我國目前對建設項目沒(méi)有區分不同的投資主體,仍然實(shí)行統一的管理模式,對于公款投資項目,一般是財政性投資的獲利部門(mén)作為業(yè)主(例如公立的學(xué)校、醫院等),這種體制會(huì )使得透明度下降而導致財政資金得不到合理使用,因此,應針對公款投資的特性,建立公款投資項目的建設方和使用方相分離的制度,并增大透明度和責任追究制度。同時(shí),應從投資范圍、審批內容和保障措施等方面進(jìn)行突破,推進(jìn)投融資領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程。在投資決策方面,對于一般競爭性項目,應該按照責、權、利相統一的原則,讓投資者有真正的投資決策權——由企業(yè)自主進(jìn)行決策,銀行對貸款獨立評審,而政府不再進(jìn)行行政性審批,只依據其是否符合相關(guān)的法律、法規等實(shí)行項目備案登記制度。對于投資主體為政府的建設項目,則應由政府依法委托與工程建設無(wú)經(jīng)濟利益關(guān)系的有關(guān)專(zhuān)家組成論證委員會(huì ),監督和審查前期決策階段的可行性研究工作和可行性研究報告,對方案可行性進(jìn)行科學(xué)、合理的評估。而且,專(zhuān)家委員會(huì )必須對政府(國家)負責,同時(shí)又必須對社會(huì )公眾負責——接受法律、社會(huì )輿論及公眾的監督。此外由于建設項目投資費用不可逆的特點(diǎn),這使得投資決策必須仔細研究,慎重決斷。市場(chǎng)不僅能甄選前期決策的組織(委托)模式和程序,而且也能甄選科學(xué)的決策方法。盡管有相對完善的理論對投資決策進(jìn)行評價(jià)分析,但由于建設工程項目投資的不可逆性以及市場(chǎng)未來(lái)環(huán)境的不確定性,可行性研究中選擇什么樣的理論和方法,必須特別慎重;有時(shí)為了避免損失,必須對不同的理論模型和方法進(jìn)行仔細的比較分析和權衡。這一點(diǎn)對重大的建設工程項目投資尤為重要。

　　二、承發(fā)包階段的招標投標機制

　　在市場(chǎng)制度下,建設工程項目招標投標與承發(fā)包的實(shí)質(zhì)是“買(mǎi)方”與“賣(mài)方”的一種期貨交易方式。實(shí)踐證明,招標投標是工程項目建設過(guò)程中的一個(gè)非常重要的環(huán)節,招投標成功與否直接決定著(zhù)建設工程項目造價(jià)的形成。傳統觀(guān)點(diǎn)認為,如果交易雙方所掌握的信息不對稱(chēng),市場(chǎng)上產(chǎn)生的權衡結果將是一種無(wú)效率的狀態(tài)。事實(shí)上,對非公款投資的建設工程項目來(lái)說(shuō),由于其利益、風(fēng)險承擔機制明晰,市場(chǎng)會(huì )在大量的“交易”中逐步甄選出符合帕累托最優(yōu)的交易原則。這些原則包括完全與充分競爭的原則、業(yè)主利益和承包商利益平衡原則、程序的安全性原則等——而它們是通過(guò)招標準備、招標信息發(fā)布、選擇投標商、開(kāi)標、評標定標和簽訂合同等一系列的程序和活動(dòng)來(lái)實(shí)現的。因此,從根本上說(shuō),市場(chǎng)能夠甄選出符合帕累托最優(yōu)交易規則的招投標程序和活動(dòng)。對非公款投資項目的招標,只要在法律允許的范圍內,項目招標的方式和程序可由業(yè)主自行決定。上述招投標交易規則(或原則)對公款投資的建設工程項目同樣適用,因為在市場(chǎng)制度下,各承包商享有完全的自主經(jīng)營(yíng)權,作為公款投資項目業(yè)主的政府只能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)購買(mǎi)它所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。但是,公款投資項目的業(yè)主并不是自然意義上的投資方,盡管從理論上說(shuō),他們必須代表全體公民的利益,然而如果不建立相應的制度,其利益、風(fēng)險承擔機制難以明晰,委托代理人可能缺乏足夠的動(dòng)力去維護委托人的利益。因此,公款投資項目的招投標對滿(mǎn)足上述規則(或原則)的程序和活動(dòng)應有更嚴格的界定。值得指出的是,為了與國際慣例接軌,國家建設部和質(zhì)量監督檢驗檢疫總局于2003年2月17日聯(lián)合發(fā)布了《建設工程量清單計價(jià)規范》,該規范(2003年7月1日實(shí)施)是我國建設工程項目造價(jià)形成由計劃模式向市場(chǎng)模式轉變的重要法規性文件。然而招投標是一種典型的市場(chǎng)制度,中國目前仍處于由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡的轉型期,市場(chǎng)機制尚有許多不完善的地方,公款投資項目的招投標與承發(fā)包制度還存在許多問(wèn)題。首先,沒(méi)有完全體現公開(kāi)競爭原則——由于政府職能轉換和產(chǎn)權制度改革滯后,而且沒(méi)有明確政府在工程價(jià)格管理方面的權限與義務(wù),因而各級政府和相關(guān)的職能部門(mén)對招投標“管制”的監管,往往容易產(chǎn)生“創(chuàng )租”與“尋租”行為。其次,不能體現出業(yè)主利益和承包商利益平衡原則——由于缺乏市場(chǎng)制度下明晰的產(chǎn)權及利益激勵機制。因而沒(méi)有形成合格的建設市場(chǎng)主體(包括業(yè)主、承包商和社會(huì )咨詢(xún)機構)。公款投資項目的業(yè)主和社會(huì )咨詢(xún)機構既沒(méi)有動(dòng)力也沒(méi)有約束機制來(lái)維護公眾的利益,保證承包商的利益,國有承包商則缺乏追求自身利益的內在制度。再次不能體現出程序安全性原則——建設市場(chǎng)各主體沒(méi)有維持信譽(yù)機制的產(chǎn)權基礎;工程建設領(lǐng)域也缺少維護信譽(yù)的相關(guān)法律,如沒(méi)有建立以工程擔保和保險為核心的責任、風(fēng)險制度以及工程承包合同爭議或仲裁制度等。從上面的分析可以看出,市場(chǎng)能夠甄選出承發(fā)包階段符合帕累托最優(yōu)的招投標程序和活動(dòng)以及內含于其中的交易原則,無(wú)論是對公款投資項目還是對非公款投資項目,這些程序和活動(dòng)及其內含的原則都是適用的——而且,能有效地形成建設工程項目的造價(jià)。此外,由于公款投資項目投資主體的特殊性,透明度應有更嚴格的界定,只有這樣,才能實(shí)現公款工程項目造價(jià)形成的有效性和合理性。

　　三、實(shí)施建造及移交階段的動(dòng)態(tài)控制機制

　　在建設工程項目實(shí)施建造及竣工驗收、移交階段,承建方和業(yè)主都以合同為紐帶來(lái)行使各自的權力,并承擔相應的責任。這一階段包含了工程項目從建設準備、正式建設、竣工、試運行直到缺陷責任維修期結束等一系列程序和活動(dòng),從本質(zhì)上說(shuō),這是一個(gè)建設工程項目承包合同實(shí)施和履行的過(guò)程。而建設工程項目造價(jià)正是在貫穿這一過(guò)程的程序和活動(dòng)中形成,并且形成最終的造價(jià)。在前期策劃、承發(fā)包等階段的工作基礎上,按照合同審核和支付工程款、確認設計變更及費用以及嚴格控制其他成本,是建設工程項目造價(jià)有效形成的關(guān)鍵。從方法上說(shuō),建立投資費用分解系統,隨著(zhù)工程的進(jìn)展,跟蹤發(fā)生的投資費用,及時(shí)提供各種投資費用的狀態(tài)數據和比較報表,發(fā)現偏差立即糾正,從而可以有效地形成對工程造價(jià)的循環(huán)、動(dòng)態(tài)控制。在市場(chǎng)制度下,對非公款投資項目而言,由于業(yè)主和承包商都有明晰的利益、風(fēng)險承擔機制,自由競爭的存在會(huì )促使他們在法律框架下尋求彼此都能妥協(xié)的控制造價(jià)或投資費用的方法和措施,并由這些方法和措施構成合同的履行程序和活動(dòng)。而對公款投資項目而言,由于全體公民和作為業(yè)主的政府之間特殊的委托代理關(guān)系,如何投資費用的審核、支付和成本控制沒(méi)有健全的程序,就容易產(chǎn)生委托代理人與承包商勾結起來(lái)?yè)p害委托人利益的敗德行為。為此,一個(gè)嚴格的投資費用審批和成本控制程序,對公款投資項目的造價(jià)形成尤為重要。作為公款投資項目的業(yè)主,政府應建立一個(gè)嚴格的費用審批程序——應明確各個(gè)級別的費用審批范圍,規定所有的工程款支付與變更費用以及其他成本的確認嚴格按照審批的程序進(jìn)行流轉;為了增大透明度,任何一級的審批必須具有經(jīng)現場(chǎng)管理人員或委托的咨詢(xún)方反復核證后的一手資料方可簽字認可。這一程序不但能明確職權范圍,而且又能防止重大問(wèn)題個(gè)人決策后產(chǎn)生腐敗問(wèn)題。特別對于重大公款投資項目,遵循公開(kāi)、透明的原則,可以由政府官員和社會(huì )專(zhuān)業(yè)人士代表成立的董事會(huì )決定項目的重大問(wèn)題,當變更費用達到規定數額則需要由董事會(huì )決定;同時(shí),執法機關(guān)還可以委派獨立于董事會(huì )的稽查特派員和財務(wù)總監對項目的費用和成本控制進(jìn)行監督審查,并及時(shí)向社會(huì )通報。此外,竣工決算反映了整個(gè)建設工程項目的實(shí)際總投資額和投資的經(jīng)濟效果,作為公款投資項目的業(yè)主應及時(shí)向社會(huì )披露、公開(kāi)包含竣工決算在內在的竣工驗收報告,同時(shí)應接受包括執法審計機關(guān)在內的各方的監督。與一般的購銷(xiāo)合同、服務(wù)合同相比,工程承包合同要復雜很多,因而對于一項大型的建設工程項目,索賠是不可避免的。在公款投資的建設工程項目中,政府作為業(yè)主有合同制訂的權力同時(shí)也有行政權力。為了克服業(yè)主和承包商權力不對等的情況,可以通過(guò)采用建設管理合同方式充分發(fā)揮社會(huì )專(zhuān)業(yè)人士的作用。當遭遇索賠時(shí),由社會(huì )咨詢(xún)機構成員組成的索賠委員會(huì )來(lái)處理爭端,以保證爭端解決的透明度和公正性。工程索賠管理是合同管理的一個(gè)重要組成部分,但美國建筑工業(yè)研究院1999年對其成員公司在中國從事工程建設的調查顯示:還沒(méi)有發(fā)現中國分包商提出過(guò)任何索賠要求,即使這些分包商在一些情況下有充分正當的理由。但是,為什么中國的承包商“索賠”意識弱呢?我認為,最根本的原因在于有國有承包商缺乏追求自身利益的內在制度;而且,中國的市場(chǎng)制度不健全,承包商可以利用非正式的方式和渠道來(lái)獲得補償。盡管從表面上看,中國國內公款投資的建設工程項目避免了“索賠”帶來(lái)的損失,但“暗箱操作”所增加的成本可能更大,這對公款投資項目造價(jià)的有效形成會(huì )產(chǎn)生更大的負面影響。因此,建立公開(kāi)、透明機制并形成一套嚴格的投資費用審批和成本控制程序,對公款投資項目造價(jià)的有效形成尤為重要。

　　四、結束語(yǔ)

　　本文依據建設工程項目造價(jià)形成的流程,論述了從前期策劃階段開(kāi)始,到缺陷責任期結束為止的基本建設全過(guò)程造價(jià)形成程序和活動(dòng),并揭示了蘊涵于其中的由市場(chǎng)甄選的工程造價(jià)形成機制——這些機制包括前期策劃階段的投資決策機制、承發(fā)包階段的招標投標機制、實(shí)施建造及移交階段的動(dòng)態(tài)形成過(guò)程。