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1、項目概況

天津市塘沽區總面積687.7平方公里，已開(kāi)展控制性詳細規劃編 制地區面積為221.8平方公里。核心城區基本實(shí)線(xiàn)控制性詳細規劃全覆蓋，正處于申報審批階段。

根據《濱海新區控制性詳細規劃編制要求》，控制性詳細規劃成果分為兩部分：第一部分包括文本、圖則和說(shuō)明書(shū)；第二部分包括管理細則和管理圖則。從編制內容和深度來(lái)看，基本上和傳統的控制性詳細規劃編制要求相當。主要差別在于為了便于規劃管理，增加了管理細則和管理圖則的內容，作為天津市城市規劃行政主管部門(mén)的管理文件。

2、控制性詳細規劃實(shí)施細則的必要性

塘沽區規劃局在于家堡控制性詳細規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃編制完成的基礎上，針對該地區編制了控制性詳細規劃實(shí)施細則，以指導下一步的規劃管理工作?？梢哉f(shuō)，實(shí)施細則是快速發(fā)展時(shí)期直面規劃管理需求的一次制度創(chuàng )新。但是，于家堡地區是濱海新區重點(diǎn)打造的cbd，于家堡的功能定位和戰略意義較高，政府在城市規劃、城市設計、基礎設施投入方面，力度都很大。加上該地區仍為未開(kāi)發(fā)地區，一期工程計劃由政府主導開(kāi)發(fā)，實(shí)施細則中對開(kāi)發(fā)強度、城市空間等各方面指標的控制與市場(chǎng)訴求之間的關(guān)系還沒(méi)有顯現出來(lái)，因此，于家堡實(shí)施細則編制模式的實(shí)踐性和推廣性是有待進(jìn)一步檢驗的。此外，實(shí)施細則制度本身也有待進(jìn)一步規范化。

3、控制性詳細規劃實(shí)施細則制度探討

通過(guò)對塘沽區實(shí)施細則的必要性分析，要做好塘沽區的控制性實(shí)施細則制度與計劃，應注意以下幾方面的問(wèn)題：

3.1實(shí)施細則的定位

實(shí)施細則的定位，需要從目的和法律地位兩個(gè)方面分析。從目的來(lái)看，實(shí)施細則主要是為規劃管理提供服務(wù)的，作為規劃管理的依據性文件，強調剛性的同時(shí)，更多強調其彈性和靈活性。從法律地位的角度看，需要有一定的權威性，以作為約束市場(chǎng)行為的籌碼，同時(shí)需要有一定的靈活性，以適應千變萬(wàn)化的市場(chǎng)需求，因此，作為規劃局內部操作的文件，就可滿(mǎn)足權威性和靈活性?xún)蓚€(gè)方面的需求。

綜上分析，建議將實(shí)施細則定位為：以控制性詳細規劃為指導，綜合相關(guān)專(zhuān)項規劃的專(zhuān)門(mén)性要求，作為控制性詳細規劃的補充，為精細化規劃管理提供標準化依據的局內部操作圖則。

關(guān)鍵是要解決三個(gè)方面的問(wèn)題：一是處理好靈活性和依據性的關(guān)系；二是滿(mǎn)足內容繁多和使用簡(jiǎn)便的要求；三是處理好近期急迫需求和遠期完整體系構建的關(guān)系。其核心原則是“合理引導，做到有據可依；提高效率，做到井井有條”。

3.2 確定工作邊界

確定工作邊界，是確立實(shí)施細則制度的關(guān)鍵。對實(shí)施細則而言，根據上位規劃編制情況的不同，實(shí)施細則的編制工作可以是整合相關(guān)規劃，也可看作是在原有規劃基礎上補充新內容。整合相關(guān)規劃，即是控制性詳細規劃、城市設計、專(zhuān)項規劃等上位規劃都編制完成后，通過(guò)實(shí)施細則的編制進(jìn)行整合表達。補充新內容，即在控制性詳細規劃的基礎上增加城市設計和專(zhuān)項內容，或是協(xié)調上位規劃。

3.3編制覆蓋范圍

從長(cháng)遠來(lái)看，實(shí)施細則可以做到全覆蓋，以更有效和精細化引導城市建設。但是由于種種原因，近期不宜也難以做到實(shí)施細則全覆蓋，建議結合近期建設重點(diǎn)優(yōu)先開(kāi)展實(shí)施細則編制工作，再循序漸進(jìn)逐步覆蓋和深化。主要原因有以下幾個(gè)方面：

（1）塘沽區目前仍處于項目帶動(dòng)發(fā)展的階段，招商引資是城市經(jīng)濟發(fā)展的重任。這更多是空間資源適應項目的過(guò)程。因此過(guò)于精細的對所有城市空間進(jìn)行控制，將缺乏彈性和靈活性，很難適應市場(chǎng)需要。從提高城市競爭力，凸顯城市特色的角度考慮，在快速發(fā)展時(shí)期應重點(diǎn)對近期建設重點(diǎn)地區和城市更新地區進(jìn)行精細化控制。

（2）城市規劃作為指導城市建設的綱領(lǐng)性文件，其編制和實(shí)施過(guò)程是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步覆蓋細化的過(guò)程，實(shí)施細則也不例外。在有限的人力和財力的情況下，應優(yōu)先保障重點(diǎn)地區和有市場(chǎng)需求地區的精細化規劃引導，一般地區可通過(guò)已全覆蓋的控制性詳細規劃成果進(jìn)行實(shí)現。

（3）實(shí)施細則最終是否要實(shí)現全覆蓋，取決于政府對規劃區的控制力度?？刂瞥晒蓾M(mǎn)足規劃管理的一般性要求，編制實(shí)施細則可理解為市政府精細化引導和控制空間資源開(kāi)發(fā)的一種途徑或手段，完全取決于控制的訴求和力度，見(jiàn)圖2。

3.3 編制時(shí)機的選擇

一般來(lái)說(shuō)，規劃的編制同樣要做好編制計劃，以更好地和其他規劃編制工作之間的協(xié)調，以及更好地配合城市發(fā)展設想和建設計劃。鑒于前文提到的兩種實(shí)施細則的工作邊界，編制條件和內涵的不同導致其啟動(dòng)時(shí)機也會(huì )有所差異。對于整合規劃和協(xié)調規劃為主的實(shí)施細則，宜結合城市近期建設重點(diǎn)地區按計劃編制。對于應對市場(chǎng)需求需要增設城市設計、專(zhuān)項規劃內容或者金地土地規劃方案細化或調整的實(shí)施細則，宜按照實(shí)際的市場(chǎng)需求靈活編制。

3.4 控制最小單元和編制范圍設定

由于實(shí)施細則是以整合上位規劃為主，其指標控制的最小單元也應和上位規劃的指標控制單元一致?？刂菩栽敿氁巹?、城市設計和專(zhuān)項規劃等上位規劃的指標控制最小單元一般為功能產(chǎn)權地塊，因此，實(shí)施細則的指標控制最小單元建議為功能產(chǎn)權地塊。

上位規劃的規劃范圍，則是多樣化的?？刂菩栽敿氁巹澓褪姓?zhuān)項等一般是以道路或自然邊界圍合而成，而城市設計的規劃范圍有重點(diǎn)地區、也有按行政區劃范圍的。加上城市近期建設重點(diǎn)地區的劃分，多以土地資源和用地功能為劃定依據，和控制性詳細規劃的范圍不一定吻合。因此，建議實(shí)施細則的編制范圍可根據實(shí)際需求進(jìn)行劃定，但不宜小于一個(gè)城市支路圍合的街坊。

3.5 注重動(dòng)態(tài)更新

實(shí)施細則作為規劃管理重要依據，其成果的時(shí)效性和準確性是至關(guān)重要的一環(huán)。因此，實(shí)施細則的動(dòng)態(tài)更新和成果維護，將成為提高規劃管理效率的必由之路。

本次研究借鑒深圳、廣州等城市的規劃管理經(jīng)驗，建議將實(shí)施細則的動(dòng)態(tài)更新，理解為兩個(gè)方面，包括自身成果的更新和對上位規劃的反饋。一方面，從程序和成果維護規則設定解決實(shí)施細則自身的更新，包括順應市場(chǎng)需求作出的規劃內容的調整和控制內容的增減。另一方面，通過(guò)程序設定在適當的時(shí)候提請上位規劃調整。

3.6 做好管理流程

從編制計劃、委托、編制、審查、審批、實(shí)施、修改、維護八個(gè)環(huán)節對實(shí)施細則管理流程進(jìn)行明確的規定。由于工作邊界不同，審查的重點(diǎn)也不同，所以針對不同工作邊界的實(shí)施細則，其相應的審批程序也有所不同。

4、結束語(yǔ)

總之，控制性詳細規劃作為實(shí)施城市總體規劃與戰略規劃的工具，是落實(shí)城市近期發(fā)展重點(diǎn)的手段，是保護城市生態(tài)系統、維護城市運營(yíng)、保障民生的依據。而實(shí)施細則作為規劃管理的重要依據之一，更多地考慮城市設計、地下空間利用等元素的細化控制以及解決提高規劃管理工作效率問(wèn)題，從而滿(mǎn)足多變的市場(chǎng)需求。