2001年5月－7月，“堤防工程運行、養護修理崗位設置標準”調研小組對全國江河湖泊七大流域和海堤的堤防工程管理單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)堤管單位）及相關(guān)行業(yè)的一些工程管理單位，進(jìn)行了典型調研，接著(zhù)對來(lái)自全國各地400個(gè)基層堤管單位函調資料進(jìn)行了匯總分析，對被調研單位工程的基本情況、人員結構狀況及存在的問(wèn)題等有了深入的了解�？傮w來(lái)看，堤管單位普遍存在“人員多，素質(zhì)不高，工程技術(shù)人員嚴重短缺”的現象。

　　一、人員結構現狀堪憂(yōu)

　　1.機構臃腫，人才匱乏

　　目前，按批準成立時(shí)的編制，大部分堤管單位存在人員嚴重超編，機構臃腫，但直接從事工程管理的人員反而不多，相應技術(shù)力量也十分薄弱，相當一部分單位出現了“人多沒(méi)事干，事多沒(méi)人干”的局面，無(wú)法保證其主業(yè)——水利工程管理的正常開(kāi)展。造成這種局面的原因主要是基層的堤管單位養護經(jīng)費不落實(shí)，地理位置偏僻，生活條件艱苦，工資、福利待遇低，更談不上社會(huì )保障、醫療保險等方面的條件，很難留住專(zhuān)業(yè)性大學(xué)畢業(yè)生在基層工作，普遍存在著(zhù)人才缺乏和流失現象，致使堤防管理粗放，水平低，不利于實(shí)現水利管理的現代化。如海委某基層管理單位，地處一個(gè)偏遠鄉村，交通閉塞，下雨天，門(mén)前的泥濘小路無(wú)法通行，幾年前爭取分配來(lái)的幾名本科生，目前也已全部離開(kāi)。

　　2.人員文化水平低，素質(zhì)不高

　　堤防管理單位人員的素質(zhì)直接影響著(zhù)工程的管理水平。通過(guò)對全國堤管單位的調查情況分析，基層堤管單位人員來(lái)源主要是內招工、轉業(yè)軍人、學(xué)校分配等方面，文化水平較低，素質(zhì)不高，技術(shù)人員所占的比例較小，特別是高中級以上技術(shù)人員所占的比例更小。據對全國400份堤管單位的資料統計，職工在文化程度上，大專(zhuān)以上占15%，中專(zhuān)占18.4%，技校高中占31%，初中占35.6%；在職稱(chēng)或技術(shù)等級上，具有助工以上的占18%，技術(shù)員占7.8%，技師占1.2%，高級工占22.5%，中級工占41.7%；初級以下占8.8%.個(gè)別基層堤管單位，大專(zhuān)以上學(xué)歷的人員沒(méi)有一個(gè)，整個(gè)單位只有一、二名中專(zhuān)生，工作不勝任的情況較為嚴重，新的科技成果難以推廣，造成堤防的綜合管理水平不高。

　　3.人員結構老化，退休人員多，單位經(jīng)濟負擔重

　　許多堤管單位成立時(shí)間較早，由于近幾年水管單位的改革相對滯后，人員老化嚴重，更新緩慢。據對400個(gè)基層堤管單位的統計，年齡在30歲以下的只占5.2%，平均年齡達到43歲以上。有些堤管單位受歷史條件的影響，人員老化更加嚴重，如黃委某單位，由于受1978年、1979年大招工的影響，年齡達到45歲以上職工占單位總人數的50%.人員老化使單位的工作效率降低，接受新事物能力弱，管理成本增加，給單位帶來(lái)了經(jīng)濟負擔，影響管理目標的實(shí)現。

　　另外，由于堤管單位的養老保險、社會(huì )保障體系尚未建立，需要承擔現有離、退休人員的經(jīng)費，單位負擔沉重。全國水管單位離、退休人員總數6.3萬(wàn)人，約占水管單位職工總數的16.7%.而具體到某些堤管單位，特別是一些老堤管單位，離退休職工所占比例更高，達到25%甚至33%.為了保障離退休人員工資和解決醫療費用，許多堤管單位的領(lǐng)導不得不把主要精力放在解決人員經(jīng)費上，根本無(wú)法集中心思抓工程管理。此問(wèn)題嚴重影響著(zhù)水利工程的安全運用和效益的充分發(fā)揮，制約著(zhù)堤管單位的生存和發(fā)展。安徽省淮河某一基層提管單位的領(lǐng)導說(shuō)了一句深有體會(huì )的話(huà)，“如果能解決我們單位離退休人員的經(jīng)費問(wèn)題，我們的工程管理水平將會(huì )提高一個(gè)檔次�！�

　　二、影響人員結構的因素

　　1.管理體制

　　堤防工程管理單位的管理體制大體上分為三種，一是條條管理，二是塊塊管理，三是條塊結合管理。這三種體制中，對人員結構影響比較大的是條塊結合的管理體制，特別是人事和經(jīng)費分開(kāi)管理的情況下，省河道局、市河道處對基層管理單位沒(méi)有人事權，業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導缺乏力度，因為“管票子的不如管帽子的”。地方政府利用人事權強行分配非專(zhuān)業(yè)人員或由其他單位調入一些退居二線(xiàn)的領(lǐng)導，造成人員超編，人浮于事，管理不到位。為此，一些地方在管理體制方面進(jìn)行了調整，以促進(jìn)堤防管理，如荊州河道管理局下屬的8個(gè)分局，以前人事權歸地方，業(yè)務(wù)及經(jīng)費由市河道管理局支付，各分局機構臃腫，業(yè)務(wù)上協(xié)調困難，1999年以后省市對其所屬的堤防管理單位進(jìn)行了體制調整，既管業(yè)務(wù)和經(jīng)費，也管人事權，理順了體制，加強了領(lǐng)導，有利于工程管理水平的提高。

　　2.流域、地域經(jīng)濟條件的差異

　　全國流域分布廣，各堤管單位所在地區的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，其人員結構情況也不相同。在經(jīng)濟發(fā)達地區，堤防工程管理人員的素質(zhì)相對較高，如廣東某一水管單位機關(guān)49人中，本科以上學(xué)歷的有31人，占63%，大專(zhuān)學(xué)歷的有11人，占22%，10個(gè)生產(chǎn)一線(xiàn)單位中，有職工100人，其中本科以上學(xué)歷的11人，大專(zhuān)學(xué)歷的29人。堤管單位所在的地區的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，直接影響其工程的修做標準和管理水平，反過(guò)來(lái)也影響人員的結構組成。如浙江省投入了巨額資金建設高標準的堤塘，日常維護工作量較少，有的管理單位沒(méi)有生產(chǎn)層，而是由機關(guān)人員直接管理，如有維修任務(wù)時(shí)雇用臨時(shí)工，人員精干，工作效率高。有的甚至沒(méi)有專(zhuān)職人員管理，浙江的某一海堤管理所，管理堤防24.3km，堤防的護砌采用的是混凝土結構，日常管理任務(wù)很小，6名管理人員全部是兼職，人員經(jīng)費由原單位負擔。相反，在經(jīng)濟比較薄弱的地區，由于堤管單位機構臃腫，人員素質(zhì)較低，群眾護堤員占的比例較大。如淮河某一基層管理單位管理一、二級堤防160多公里，現有在職職工166人，其中機關(guān)人員占76人。全局職工大專(zhuān)以上占11.4%，中專(zhuān)占9%，技校高中占45.2%，初中以下占35%.職稱(chēng)及技術(shù)等級，助工以上占9.6%，技術(shù)員占6.6%，高級工占3%，中級工占48.2%，初級工占27.1%，擁有群眾護堤員460人，年齡老化，管理技術(shù)水平不高，工作效率低。

　　3.自然條件、河流特點(diǎn)對人員結構的影響

　　由于河流自身的特點(diǎn)和自然條件的不同，造成堤防工程的結構不同，管理和養護的工程量不同，人員結構組成也不一樣。黃河是舉世聞名的多沙河流，河床沖淤變化頻繁是它的基本特性，特別是中下游，作為地上懸河，河床寬淺，主流擺動(dòng)不定，“橫河”、“斜河”的現象時(shí)有發(fā)生。為了對河道進(jìn)行治理，控制河勢，在河道內修建了許多河道整治工程，大多為傳統柳石結構的丁壩，通常采用在主壩基迎水面裹護防沖材料的形式。在工程運行過(guò)程中不僅遇中常洪水時(shí)出險，就是在非汛期也時(shí)常有險情發(fā)生，搶險任務(wù)重。在日常的養護修理過(guò)程中，土壩基的維護、坦石的維修及根石的探測等工作量較大。因此在黃河中下游養護修理人員中，從事河道整治工程的占有一定的比例，這在全國江河堤防中是少見(jiàn)的。如：黃河中下游某基層管理單位，堤防養護修理人員51人，險工、控導養護修理人員47人。而其它流域江河護岸控導工程大部分是平順護岸的形式，采用的是混凝土或者是塊石結構。日常養護內容少、工作量較小，各管理單位所配備的河道整治養護修理人員較少，甚至由其他崗位人員兼職。由此可見(jiàn)，各條河流應根據其特點(diǎn)合理地設置崗位，配置相應的管理、養護修理人員，才能確保工程完整，使工程正常運行。

　　三、深化改革，減員增效，建立高素質(zhì)、高水平的堤防管理隊伍

　　按照中央事業(yè)單位改革及水利部確定的水管單位改革的總體要求，理順堤管單位體制，明確堤管單位的性質(zhì)及經(jīng)費來(lái)源渠道，嚴格定編、定崗，建立一支工作能力強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的精干隊伍，降低工程管理成本，改善工程面貌，提高工程管理水平，對多余人員實(shí)行轉崗分流，盡可能安排到經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，實(shí)行企業(yè)化管理。

　　堤管單位應加快養老、失業(yè)、醫療等社會(huì )保障制度的改革步伐，使離退休人員費用與在職人員的費用相剝離，職工普遍參加社會(huì )統籌保險，以減輕堤管單位的負擔，解決職工的后顧之憂(yōu)。如廣東省一些堤管單位，已經(jīng)把離退休人員推向社會(huì )保險，單位的經(jīng)濟條件很好，工程管理水平較高。

　　建立有效的人才競爭機制，提高管理單位的現代化水平，增強堤管單位對人才的凝聚力和吸引力，以靈活多樣的形式，如委托代培、定向培養、智力引進(jìn)、崗位兼職等，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)性管理人才，加速在職職工新老人員的更新替代工作，吸引有知識、有能力的年輕人加入到工程管理行業(yè)中來(lái)，改善管理隊伍的人才結構，為堤管單位注入新鮮的血液，使堤管單位充滿(mǎn)生機與活力。

　　孔令科