城鄉二元結構的形成、固化和“新二元結構”的形成，同城鄉之間不公平的制度安排息息相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然國家對農村制度進(jìn)行了一系列改革，但是始終沒(méi)有完全解決城鄉之間在制度上存在的差異和不平等。這種制度上的不公，阻礙著(zhù)城鄉二元結構的消解，損害了支撐和諧社會(huì )建設的社會(huì )公正原則。據筆者看來(lái)，目前，我國城鄉之間還存在著(zhù)以下幾個(gè)方面的不公：土地制度不公。根據現有的土地制度，農村集體土地不能享受?chē)�有土地同等的市�?chǎng)地位，難以直接進(jìn)入一級土地市場(chǎng)，這給農村、農民的利益造成了非常巨大的損失。1986年到1995年建設占地使耕地減少了1.45億畝，1996年到2006年農村耕地凈減少1.23億畝。根據現有的征地補償法，農民和農村在土地非農化增值中受益非常之少，只要集體土地始終不能直接進(jìn)入一級土地市場(chǎng)，這種經(jīng)濟資源、收入向非農、城市傾斜的格局就難以得到有效扭轉。

　　財產(chǎn)制度不公。按現有的財產(chǎn)制度，農民對其房產(chǎn)的權利是不完整的，因為農村的房子不能像城市居民的房子一樣可以在房地產(chǎn)市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)。這樣的制度不公給農民帶來(lái)的損失也是顯著(zhù)的。首先，由于農村房子不能自由交易，農民不能用之抵押貸款，限制著(zhù)農民的創(chuàng )業(yè)能力和發(fā)展機會(huì )。其次，農民不能從房子交易中實(shí)現更大的利益，阻礙了農民的自由流動(dòng)。最后，農民還被限制了蓋房子的權利，一戶(hù)只有“一宅”，而城市居民可以有許多“宅”。為什么同樣是中國公民而會(huì )有如此不公呢？對農村房子可以買(mǎi)賣(mài)便會(huì )導致大批農民成為城市“流民”的擔心，顯然低估了農民的理性決策能力，更漠視了農民的基本權利。

　　代表制度不公。當前，我國的人大代表制度存在著(zhù)城鄉不平等的問(wèn)題。按現有的人大代表組織法，在人大代表資格上4個(gè)農村居民才能抵上1個(gè)城市居民；操作層面上，不少地區幾乎沒(méi)有真正的農民代表，這直接導致涉及農村、農民的立法時(shí)缺乏農民代表的聲音。與此同時(shí)，在目前的全國黨代表中，農村黨員的比重也明顯偏少。對于這一問(wèn)題，黨的十七大報告中已經(jīng)提出，“建議逐步實(shí)行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。

　　行政管理上不公。在現有的行政中，鄉鎮政府無(wú)論是在職能還是權力上都在不斷地被削弱，越來(lái)越不像一級完整的政府。許多鄉鎮基本上已經(jīng)沒(méi)有獨立的財權和決策權，更多的只是執行權。鄉鎮行政存在嚴重的事權與財權不匹配的問(wèn)題。與此同時(shí)，村委會(huì )雖然是農村自治組織，但是擔負著(zhù)許多行政職責和任務(wù)，自治能力得不到有效發(fā)揮。

　　公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給不公。在目前的鄉鎮行政機構改革中，公共權力不斷被上級政府收回，以至于鄉鎮政府不能直接向農民提供便捷、有效的公共服務(wù)。政府向農村提供的公共產(chǎn)品根本不能與城市相比，城市所有道路、公辦學(xué)校、醫院等等公共產(chǎn)品都是由政府提供的，而且還是高質(zhì)量的，而在農村，雖然國家加大了向農村提供公共產(chǎn)品的力度，但仍要地方財政予以配套，比如道路村村通工程，由于中西部欠發(fā)達地區地方財力有限，最終許多負擔還是轉嫁給了農民。迄今為止，全國還沒(méi)有一個(gè)省市完全實(shí)現城鄉公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一體化。以辦結婚證為例，在城市是件非常方便的事，而在有的農村，因登記權被收歸縣民政局，而使農民不得不前往縣城才能辦理結婚登記。

　　司法資源配置不公。目前，不論是警力還是法官、律師等司法資源，主要集中在城市，農村非常奇缺，而且品質(zhì)不高，這使農村的社會(huì )治安管理更多地要靠農民自身。農村律師資源也相當短缺，一些農村只得依靠所謂“赤腳律師”的法律服務(wù)。另外，我國法律中仍然存在著(zhù)所謂城鄉居民“同命不同價(jià)”的不平等規定，在一定程度上損害了農民的平等法律權益。

　　組織制度不公。相比城市而言，農村的社會(huì )組織數量極少。這一方面與農村的社會(huì )發(fā)展水平不高有關(guān)，因為社會(huì )組織的發(fā)展確實(shí)需要各種社會(huì )條件；另一方面也與我國現行的組織安排有直接關(guān)系，比如城市職工有全國性工會(huì )組織，而農民則沒(méi)有自己全國性組織；城市有婦聯(lián)組織，而農村卻缺乏基層婦聯(lián)組織（鄉鎮只有婦聯(lián)委員）；城市有工商聯(lián)組織，而農村則沒(méi)有。

　　社會(huì )保障制度不公。我國社會(huì )保障制度尚未完全覆蓋到農村地區（除救濟助困制度外）。除農村新型合作醫療制度和最低生活保障制度外，農村缺乏類(lèi)似城市的養老保障制度、失業(yè)保障制度、商業(yè)保障制度等。至于農村有限的醫療保障和最低生活保障也不能與城市相提并論，城市中的單位制社會(huì )福利是農民根本無(wú)法奢望的。在這樣的情況下，農民生病問(wèn)題、養老問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題以及意外傷亡事故等，只能靠自己去解決，農民和農村的抗拒風(fēng)險的能力仍然相當脆弱。

　　就業(yè)制度不公。我國就業(yè)政策和制度并不涵蓋農民務(wù)農勞動(dòng)，務(wù)農缺乏相應的政策保護和福利待遇。農民外出或者就地實(shí)現非農就業(yè)，也難以獲得同工同酬、同工同權、同工同時(shí)的制度地位和政策待遇。盡管新《勞動(dòng)合同法》在一定程度上解決了農民工的就業(yè)權利問(wèn)題，但是，在就業(yè)促進(jìn)、就業(yè)培訓、就業(yè)保險、失業(yè)救助等方面，尚未建立統一的制度，難以實(shí)現城鄉的一體和平等。

　　以上的簡(jiǎn)要分析可能有失偏頗，但我們不能不承認它們的客觀(guān)存在，不能不正視其對城鄉一體化的阻礙，它們違背了社會(huì )公平原則，不利于城鄉均衡、和諧發(fā)展，也阻礙了“以工補農、以城帶鄉”政策的貫徹。因此，在繼續加大推動(dòng)惠農政策的力度的同時(shí)，國家需要全面審視現行的城鄉制度，進(jìn)行一場(chǎng)新的城鄉制度改革。只有這樣，才能確�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)的有效落實(shí)，才能更好地實(shí)現城鄉統籌發(fā)展，促進(jìn)農村發(fā)展和現代化建設。

王春光·中國社會(huì )科學(xué)院社會(huì )學(xué)研究所研究員