1、引言

　　城市規劃理論與實(shí)踐的發(fā)展始終離不開(kāi)對社會(huì )問(wèn)題的關(guān)注。工業(yè)革命之前，由于城市發(fā)展速度緩慢及城市規模較小，城市的社會(huì )問(wèn)題表現得并不明顯。工業(yè)革命后，由于城市規模的迅速膨脹引發(fā)出的大量的社會(huì )問(wèn)題，引起了人們對城市規劃的思考。從理想城市的構想到現實(shí)城市規劃建設，社會(huì )問(wèn)題一直是城市規劃關(guān)注的主要內容。盡管如此，現實(shí)的城市規劃對城市社會(huì )問(wèn)題的解決總是難以取得理想的結果，舊的社會(huì )問(wèn)題的解決總是伴隨著(zhù)新的社會(huì )問(wèn)題的產(chǎn)生。從城市住房擁擠、環(huán)境惡劣到房屋破舊、住宅緊張，從經(jīng)濟危機、經(jīng)濟蕭條到內城衰退、社會(huì )混亂，從出現貧民窟到社會(huì )分化，從公眾參與、社區規劃到倡導性規劃等，城市社會(huì )問(wèn)題的不斷出現、解決和城市規劃有著(zhù)十分密切的聯(lián)系。西方近現代城市規劃理論與實(shí)踐總是在不斷地尋求解決城市社會(huì )問(wèn)題的過(guò)程中取得發(fā)展，現代城市規劃對實(shí)現城市社會(huì )的穩定與發(fā)展有著(zhù)重要的意義。

　　2、西方城市規劃與城市社會(huì )問(wèn)題

　　2.1西方城市規劃與城市社會(huì )問(wèn)題回顧

　　西方近現代城市規劃的歷史最早可追溯到16世紀。早在16世紀前期，空想社會(huì )主義者就主張建立一種新型社會(huì )，試圖把城市作為一個(gè)社會(huì )經(jīng)濟實(shí)體，把城市建設與社會(huì )改造結合起來(lái)，以解決廣大勞動(dòng)者的生活、工作問(wèn)題，他們希望建立一個(gè)空想社會(huì )主義的“烏托邦”（Utopia），以城市規劃的方法來(lái)解決社會(huì )問(wèn)題�？障肷鐣�(huì )主義代表人物主要有托馬斯。摩爾（Tomas Moore）、歐文（Robert Owen）和傅立葉（Fourier）等，主要的規劃實(shí)踐有歐文的“新協(xié)和村”（Village of new Harmony）、傅立葉的“法朗吉”（Phalanges）等，這些社會(huì )設想為“田園城市”、“衛星城市”等城市規劃理論的形成奠定了基礎。

　　19世紀末期至20世紀初，惡劣的生活條件引發(fā)工人的普遍不滿(mǎn)，進(jìn)而導致了社會(huì )其它問(wèn)題，如社會(huì )犯罪率升高、非就業(yè)人口比例升高、城市中貧富懸殊、各類(lèi)傳染病的蔓延、大量城市居民（特別是嬰兒）死亡率上升等。英國社會(huì )活動(dòng)家霍華德（Ebenezer Howard）針對英國城市社會(huì )出現的種種問(wèn)題，如城市居民貧困、農民流入城市引起的城市膨脹、城市生活條件惡劣及城市稅收不足等，敏感地意識到必須通過(guò)規劃的手段來(lái)解決。他設想了一種理想的城市模式，即“田園城市”（Garden City）理論，并在他的著(zhù)作《明日的田園城市》中描述了一種理想化的“社會(huì )城市”（Social City）設想，他認為新的社會(huì )城市經(jīng)濟應足夠繁榮，能提供許多就業(yè)機會(huì )，社會(huì )生活豐富多彩，大多數居民能夠安居樂(lè )業(yè)。

　　他還指出城市應由一個(gè)代表公共權力的機構來(lái)掌握，這個(gè)機構有權占有土地、制定城市規劃、提供城市服務(wù)；他強調城市應能夠協(xié)調、平衡和獨立自主地解決城市社會(huì )問(wèn)題。創(chuàng )造完美的社會(huì )生活是霍華德田園城市理論的重要組成部分，雖然他的理想城市在實(shí)踐上并未取得理想的結果，但他的社會(huì )改革思想對現代城市規劃理論的形成起了重要的啟蒙作用。勒�？虏嘉靼＃↙e.Corbusier）和賴(lài)特（F.L.Wright）也試圖通過(guò)集中和分散的規劃思想來(lái)解決城市社會(huì )問(wèn)題，這些思想在他們的“陽(yáng)光城”（Radiant City）和“廣畝城”（Broadacre City）理論中得到充分的體現。

　　第一次世界大戰以后，城市的社會(huì )問(wèn)題逐漸發(fā)生變化，首先是由于戰爭對城市建設的破壞導致戰后住宅奇缺。其次是由于城市人口的過(guò)度集中，產(chǎn)生區域就業(yè)不平衡狀態(tài)，失業(yè)率明顯上升，城市貧民窟問(wèn)題開(kāi)始出現。城市的社會(huì )問(wèn)題從過(guò)去城市的擁擠不堪和環(huán)境惡劣逐漸轉向了城市貧困、移民浪潮、種族問(wèn)題和社會(huì )混亂。產(chǎn)生這些社會(huì )問(wèn)題的主要原因是西方資本主義經(jīng)濟危機引起的經(jīng)濟大蕭條。過(guò)度郊區化導致城市人口數量大幅度下降，城市服務(wù)設施得不到充分利用，經(jīng)濟衰退降低了個(gè)人及家庭收入等。低收入者生活在貧困之中，居民住宅條件差。于是大量貧困人口聚集在城市，城市社區缺乏安全感，有錢(qián)的中產(chǎn)階級紛紛離開(kāi)城市遷移至郊區居住。與此同時(shí)，隨著(zhù)大量移民涌入城市，種族問(wèn)題開(kāi)始出現，城市社會(huì )問(wèn)題因此而逐漸加重。

　　此時(shí)英國很多城市陷入一種惡性循環(huán)，嚴重時(shí)會(huì )產(chǎn)生社會(huì )混亂現象。經(jīng)濟大蕭條及其所導致的社會(huì )問(wèn)題引起了政府的高度重視，政府試圖運用理性手段來(lái)解決社會(huì )問(wèn)題，強調要積極干預城市規劃，通過(guò)控制公共資源和關(guān)注公共利益來(lái)解決城市社會(huì )問(wèn)題。20世紀50年代以前，由于城市規劃所關(guān)注的只是城市的物質(zhì)層面，即所謂的“物質(zhì)規劃”（Physical Planning），很少關(guān)注城市發(fā)展的社會(huì )經(jīng)濟內容，因而很多城市社會(huì )問(wèn)題并未得到有效地解決。

　　第二次世界大戰以后，西方城市開(kāi)始了大規模的城市更新運動(dòng)，城市更新運動(dòng)的目的是要恢復內城的活力，清除城市中心區的貧民窟，為城市居民提供更多的住宅，改善城市的物質(zhì)生活條件，企圖解決由于戰爭和過(guò)度郊區化引起的城市社會(huì )問(wèn)題。但由于城市規劃缺乏對城市問(wèn)題的深入研究，城市更新采取了大規模推倒重建的改造方式，不僅破壞了原有城市的有機結構和城市多樣性，還產(chǎn)生了許多新的社會(huì )問(wèn)題，如引發(fā)了居住分離和社會(huì )分化現象，瓦解了城市原有穩定的社會(huì )關(guān)系，破壞了城市的歷史多樣性，而原來(lái)一直存在的貧民窟問(wèn)題也沒(méi)有從根本上得到解決。因而城市規劃被認為“只是把貧民區從一處移到了另一處，更糟糕的是，它消滅了現有的鄰里社區”①。簡(jiǎn)雅格布斯（Jane Jacobs）在其著(zhù)作《美國大城市的生與死》（The Death and Life of Great American Cities）中指責城市大規模改造是對城市傳統文化多樣性的破壞，是國家投入大量資金讓政客和房地產(chǎn)商獲利，而讓平民百姓成了舊城改造的犧牲品。

　　由于城市改造資金短缺，政府部門(mén)很大程度上受私人利益集團的控制，城市更新很難關(guān)注公眾的利益，公眾幾乎沒(méi)有參與城市更新的機會(huì )，社區鄰里的社會(huì )問(wèn)題、經(jīng)濟問(wèn)題成了西方許多國家大城市關(guān)注的主要問(wèn)題。由于社區鄰里內部出現的社會(huì )混亂和經(jīng)濟蕭條，導致了社區鄰里的衰退。事實(shí)表明，通過(guò)簡(jiǎn)單的推倒重建進(jìn)行舊城改造是很難取得成功的。

　　西方城市更新運動(dòng)的失敗再次表明了城市社會(huì )發(fā)展與城市規劃之間內在的聯(lián)系，城市規劃的不當很容易引起城市社會(huì )問(wèn)題。20世紀下半葉，西方城市規劃開(kāi)始更多考慮城市社會(huì )問(wèn)題，公眾參與和公眾利益受到了普遍關(guān)注。由于黑人地位低下，學(xué)生運動(dòng)不斷，美國20世紀70年代開(kāi)始出現民權運動(dòng)，城市規劃決策者不得不開(kāi)始聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，關(guān)注弱勢群體的需求，于是出現了“倡導性規劃”（Advocacy Planning）。保羅達維多夫（Paul Davidoff）在其著(zhù)作《規劃中的倡導與多元主義》（Advocacy and Pluralism）中指出，“規劃師應代表城市貧民和弱勢群體，應首先解決城市貧民窟和城市衰敗地區，要走向民間和不同的居民組群溝通，為他們服務(wù)”。羅爾斯（J.Rawls）在1972年發(fā)表的著(zhù)作《公正理論》（Theory of Justice）和大衛哈維（David Harvey）的著(zhù)作《社會(huì )公正與城市》（Social Justice and the City）中都指出城市規劃應充分考慮社會(huì )公正問(wèn)題。

　　此時(shí)，城市規劃理論與實(shí)踐研究也更多地關(guān)注社會(huì )公平和公眾利益，開(kāi)始重視城市規劃的社會(huì )經(jīng)濟意義，規劃與設計從單純的物質(zhì)環(huán)境改造規劃轉向社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃。西方主要國家同時(shí)開(kāi)始出現民主多元化的社會(huì )趨勢，公眾參與的規劃思想作為一種“準直接民主”的體現，開(kāi)始廣泛地被居民接受。城市居民紛紛成立自己的“社區組織”，通過(guò)居民協(xié)商積極參與城市規劃，努力維護鄰里關(guān)系和原有的生活方式，并利用法律同政府和房地產(chǎn)商進(jìn)行談判②，一種“自下而上”的所謂“社區規劃”開(kāi)始出現，市民社會(huì )（Civic Society）在西方國家建立，公民對城市開(kāi)始有參與權和管制權。

　　2.2西方城市規劃與社會(huì )問(wèn)題的經(jīng)驗和啟示

　　城市規劃的理論與實(shí)踐發(fā)展源于西方城市的社會(huì )改良運動(dòng)。在城市發(fā)展與社會(huì )發(fā)展的過(guò)程中，西方城市為不斷解決城市社會(huì )問(wèn)題，采取了相應的規劃對策，城市規劃也從只注重物質(zhì)形態(tài)規劃轉向了對社會(huì )、經(jīng)濟問(wèn)題的普遍關(guān)注，從理想化的“社會(huì )城市”設想逐漸演變?yōu)閷ΜF實(shí)的社會(huì )問(wèn)題的理解和解決。從歷史的分析中可以看出，城市工業(yè)化發(fā)展、城市規模的無(wú)序膨脹、過(guò)度郊區化產(chǎn)生的內城衰退、經(jīng)濟危機及戰爭破壞等是引發(fā)城市社會(huì )問(wèn)題的主要原因。

　　從西方城市社會(huì )問(wèn)題的出現可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

　�、傥鞣匠鞘泄�業(yè)化發(fā)展過(guò)程中由于忽視城市發(fā)展內在規律，過(guò)分追求經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張而引發(fā)很多社會(huì )問(wèn)題，如城市規模的過(guò)度膨脹、城市的過(guò)分擁擠和貧民窟的出現，缺少對城市郊區化的有效控制而導致社會(huì )分化和內城衰退現象；

　�、诔鞘猩鐣�(huì )問(wèn)題的產(chǎn)生是多種因素作用的結果，既有來(lái)自城市內部發(fā)展的影響，也有來(lái)自城市外部的各種不定因素的影響，如經(jīng)濟危機和戰爭等災害引發(fā)的城市社會(huì )問(wèn)題等，因此在城市發(fā)展過(guò)程中，構筑相對安全穩定的社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境十分必要；

　�、鄢鞘幸巹澆划斒菍е鲁鞘猩鐣�(huì )問(wèn)題的重要原因，如城市功能結構不合理、過(guò)分強調功能分區和大規模城市改造而導致的眾多社會(huì )問(wèn)題；

　�、茈S著(zhù)西方城市社會(huì )的不斷發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn)，城市規劃中已十分注重公眾參與和社會(huì )公平，關(guān)注弱勢群體的利益，體現社會(huì )發(fā)展的“民主化”特征，城市規劃在推動(dòng)社會(huì )進(jìn)步過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。應該看到，在城市發(fā)展過(guò)程中，城市規劃與社會(huì )發(fā)展之間有著(zhù)不可分割的內在聯(lián)系，城市規劃理論與實(shí)踐的發(fā)展必須注重對城市社會(huì )問(wèn)題的研究，城市社會(huì )問(wèn)題的解決有賴(lài)于科學(xué)的城市規劃和城市發(fā)展政策。

　　3、中國的城市規劃與社會(huì )問(wèn)題

　　3.1中國的城市社會(huì )問(wèn)題

　　中國城市正處于快速工業(yè)化發(fā)展期，城市規模不斷膨脹，城市的社會(huì )問(wèn)題已較為突出，主要表現在以下幾個(gè)方面：

　�、俪鞘邪l(fā)展的結構性變化引發(fā)的社會(huì )問(wèn)題。在城市快速城市化過(guò)程中，受經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)發(fā)展的影響，工業(yè)化發(fā)展和城市產(chǎn)業(yè)結構調整必然會(huì )導致城市傳統工業(yè)的衰退和居民失業(yè)率的上升，在社會(huì )保障制度還不健全的條件下，很容易對居民的生活產(chǎn)生影響。

　�、诔鞘械拿つ堪l(fā)展引發(fā)的社會(huì )問(wèn)題。城市中心區由于人口過(guò)分集聚而產(chǎn)生過(guò)分擁擠、城市環(huán)境污染嚴重和交通條件惡劣等問(wèn)題，導致居民的生活居住條件差；由于中心區人口密度過(guò)高而導致教育設施嚴重不足；大城市或特大城市由于生產(chǎn)用地和居住用地布局不平衡導致居民上下班花費的時(shí)間過(guò)長(cháng)等。

　�、邸俺侵写濉焙汀斑吘壌濉钡拇嬖诙�引發(fā)的社會(huì )問(wèn)題�！俺侵写濉笔且蚩焖俪鞘谢�引起城市包圍鄉村的現象。由于基礎設施條件較差和長(cháng)期得不到整治，這些地區往往成為城市管理的盲區，社會(huì )治安極其混亂�！斑吘壌濉笔侵复蟪鞘谐青l結合部大量低質(zhì)量住宅區，這些住宅區多為打工者的集中住所，如北京的新疆村和浙江村等，由于得不到城市政府應有的關(guān)注，社會(huì )治安較為混亂，并且城市居民對這些來(lái)自農村的居民存在明顯的歧視現象。

　�、艹鞘兄行膮^大規模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城市更新改造引起社會(huì )分化并破壞了原有城市社會(huì )網(wǎng)絡(luò )，大規模開(kāi)發(fā)迫使中心區居民遷往郊區，而邊緣社區由于缺乏商業(yè)服務(wù)、教育等設施，仍存在對弱勢群體的關(guān)注不夠、城市中低收入居民住宅供應明顯不足、城市資源分配不公等現象。

　�、莩鞘幸巹澣狈�公眾的參與渠道，公眾缺乏參與城市建設的積極性，政府部門(mén)也未能為公眾參與創(chuàng )造良好的條件。過(guò)分追求經(jīng)濟發(fā)展已成為中國城市社會(huì )問(wèn)題產(chǎn)生的主要根源，中國城市社會(huì )問(wèn)題既有與西方城市相同之處，也有不同之處，但由于城市規劃的不當而引起的城市社會(huì )問(wèn)題已表現得十分明顯。

　　3.2城市規劃的對策

　　尋求科學(xué)的規劃方法與手段對解決城市社會(huì )問(wèn)題有著(zhù)重要的意義，首先要改變中國城市規劃只注重“形體規劃”（Physical Planning）而忽視社會(huì )、經(jīng)濟規劃和重實(shí)踐輕理論的現狀，注重城市規劃理論研究對解決城市社會(huì )問(wèn)題的作用，注重研究城市社會(huì )問(wèn)題產(chǎn)生的根源。西方城市發(fā)展的經(jīng)驗教訓表明，對城市社會(huì )問(wèn)題的研究應成為城市規劃工作的重要方向，城市發(fā)展的根本目標在于為人類(lèi)創(chuàng )造良好的生活居住環(huán)境。其次要注意下列問(wèn)題：

　�、俪鞘幸巹潙�積極關(guān)注公眾利益，尤其是弱勢群體的利益，盡可能實(shí)現社會(huì )公平。在城市規劃的編制與實(shí)施過(guò)程中，應充分考慮城市發(fā)展的長(cháng)遠利益，城市改造和開(kāi)發(fā)應兼顧多數人的利益，以期合理地解決城市開(kāi)發(fā)與公眾利益的矛盾。

　�、诔鞘幸巹潙�結合城市用地結構調整和經(jīng)濟發(fā)展政策，重點(diǎn)解決居民就業(yè)和住房問(wèn)題，這是城市社會(huì )穩定和持續發(fā)展的關(guān)鍵。

　�、鄢鞘幸巹潙�體現城市生活的多樣性原則，避免規劃建設不當而引發(fā)社會(huì )分化和內城衰退現象，盡可能減少城市的大拆大建現象。

　�、艹鞘幸巹潙�積極倡導公眾參與，充分發(fā)揮公眾在城市規劃與城市建設中的作用，鼓勵民眾參與城市規劃與城市建設的全過(guò)程。

　�、菀�充分吸取西方城市社會(huì )發(fā)展的經(jīng)驗教訓，避免重蹈覆轍。雖然中國城市在發(fā)展過(guò)程中并沒(méi)有出現“內城衰退”和“貧民窟”現象，也沒(méi)有出現過(guò)度的“郊區化”現象，但隨著(zhù)城市化進(jìn)程的不斷加快，問(wèn)題仍然會(huì )出現，因此要足夠重視，同時(shí)要積極借鑒西方城市解決社會(huì )問(wèn)題理論與實(shí)踐成果，結合中國城市社會(huì )問(wèn)題的特征，制定相應的城市發(fā)展政策。