摘要：水利工程移民具有以下基本特征：一是被動(dòng)性，移民范圍決定于工程建設需要，不以移民本身的意志為轉移；二是具有很強的時(shí)限性；三是大部分移民適于就近安置，具有區域性；四是應獲得適當補償。為了做好移民安置工作，需要正確處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：移民補償與移民就業(yè)保障的關(guān)系、移民安置與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系、移民遷建與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)系、移民搬遷與教育發(fā)展的關(guān)系、移民與推進(jìn)城鎮化的關(guān)系等。

　　關(guān)鍵詞：南水北調 南陽(yáng) 移民 探討

　　1、前言

　　中國政府為了支持三峽庫區移民遷建，采取開(kāi)發(fā)性移民的方針，通過(guò)制訂實(shí)施規劃、財政金融支持、稅費政策優(yōu)惠、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整、鼓勵其他地區對口支援、政府協(xié)調移民遠遷等多項措施，探索移民穩定安置并獲得發(fā)展的新途徑，取得較好效果。 移民是重要的人口地理及社會(huì )現象，隨著(zhù)人類(lèi)文明進(jìn)步，移民的廣度和頻度不斷增強，并不斷促進(jìn)人類(lèi)文明的傳播及人種、民族的融合，推動(dòng)社會(huì )經(jīng)濟文化的快速發(fā)展。社會(huì )移民按其遷移的起始動(dòng)因可分為自愿移民和非自愿移民兩大類(lèi)。工程建設占地移民，尤其是水利工程建設移民，在非自愿移民中所占比例較高，影響面廣，往往具有很強的政府行為性，穩定安置和促進(jìn)發(fā)展難度最大。本文以長(cháng)江三峽水利工程建設移民為例，研討水利工程移民遷建有關(guān)政策問(wèn)題。 長(cháng)江三峽水利樞紐工程是中國政府于1992年決定修建的。計劃用17年時(shí)間，在長(cháng)江干流地處西部山區與中東部丘陵平原地區連接段的重慶市、湖北省相鄰區域，建設當今世界上最大的水利樞紐工程。中國政府對三峽庫區移民工程采取“開(kāi)發(fā)性移民”的戰略方針，經(jīng)過(guò)近10年的實(shí)踐，已經(jīng)取得了初步成果，使處于三峽庫區的百余萬(wàn)民眾，經(jīng)濟收入和生活質(zhì)量不斷提高，區域經(jīng)濟與各項社會(huì )事業(yè)得到較常規更為迅速的發(fā)展。

　　2、水利工程與移民問(wèn)題的基本特征

　　水利工程建設一般修建于山區，在其形成水庫所淹沒(méi)區域范圍內的居民，都需要遷移，易地安置。三峽水利工程的庫區范圍影響長(cháng)江干流近600公里及相應支流區域，水庫面積1084平方公里，其中淹沒(méi)陸域面積632平方公里，涉及湖北省、重慶市共20個(gè)縣（區），全部或部分淹沒(méi)縣級以上城鎮（城市、縣城）13座，集鎮116座。興建三峽水庫的受淹人口之多、淹沒(méi)損失之大，相應移民遷建安置任務(wù)之重在世界各國中首屈一指。這些工程性移民，表現以下基本特征。

　　2.1 被動(dòng)性

　　三峽庫區的移民，是由三峽水利工程建設所決定的，在確定該水庫蓄水高程為175米，建設時(shí)間為1993～2009年后，相應需要移民的范圍和對象就已經(jīng)確定，不以移民本身的意志為轉移；這些移民不能事先籌劃自己的遷移目標和從業(yè)去向，不能自由決定自己的去留，移民搬遷處于被動(dòng)地位，表現為被動(dòng)性特征。水利工程一般規模較大，涉及面廣，常由政府組織，往往帶有很強的政府行為色彩，無(wú)法與靠市場(chǎng)調節的主動(dòng)移民相比，該特征反映出這類(lèi)移民存在著(zhù)依賴(lài)性。

　　2.2 時(shí)限性

　　根據三峽水利工程的建設規劃和實(shí)施計劃，在1994年開(kāi)工建設后，1997年第一次大江截流，2003年開(kāi)始蓄水至135米水位，2006年蓄水至156米水位，2009年全部建成，三峽水庫正常蓄水至175米水位。在以上不同時(shí)限以前，對應水位庫區范圍內的移民，必須在這一時(shí)限以前撤離原居住地，搬往新區，具有很強的時(shí)限性特征，需要按計劃組織實(shí)施。移民遷建工程建設進(jìn)度必須與水利工程建設同步或者適當提前。

　　2.3 區域性

　　三峽水庫蓄水涉及的20個(gè)縣（區），總面積5.8萬(wàn)平方公里，人口1937萬(wàn)人，其中農業(yè)人口1479萬(wàn)人。這一地區同中國其他大多數山區一樣，由于交通不便，長(cháng)期處于較為封閉的自然經(jīng)濟狀態(tài)，當地居民以農業(yè)生產(chǎn)為主，文化素質(zhì)不高，經(jīng)濟相對落后，部分地區靠國家財政補貼。受水庫蓄水影響，當地居民要遷出原居住地，從文化傳統、生活習慣和社會(huì )群體關(guān)系等考慮，大部分人員適于就近安置，分布于庫區的一定范圍之內。由于淹沒(méi)區涉及人口聚集的13座城鎮、116座集鎮，這些移民的搬遷，具有很高的密度和強度，因而，移民工程量大，難度高，情況復雜，對一定區域范圍內的經(jīng)濟社會(huì )具有重大影響，要注意其區域社會(huì )、經(jīng)濟與環(huán)境背景的研究。

　　2.4 補償性

　　無(wú)論是國家的公共行為，還是企業(yè)行為，工程建設造成當地居民的生產(chǎn)、生活條件喪失和固定資產(chǎn)損失，需要遷移，這些移民為大局利益做出了犧牲，理應得到相應補償，并在移民中得到發(fā)展。這種補償往往是按原值或恢復原功能給予補償，一些私有財產(chǎn)少、居住條件差的弱勢群體，得到的補償亦較少，要維持或超過(guò)其原有生活水平，非常不容易，更需要政府和社會(huì )的關(guān)心與幫助。三峽庫區移民補償投資總計為400億元（1993年5月不變價(jià)），包括農村移民安置、城集鎮遷建、工礦企業(yè)復建、專(zhuān)業(yè)項目復改建、環(huán)境保護等分項補償內容。三峽庫區移民實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民的方針，國家對移民除按“原標準、原規模、恢復原功能”的原則補償受淹受損設施和生產(chǎn)生活資料外，還采取多種措施，保證移民的穩定安置與發(fā)展。

　　3、需要正確處理的若干重大關(guān)系

　　興修水利工程，根本目標是為了促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步，發(fā)展經(jīng)濟。三峽水利工程建設，對于我國長(cháng)江中下游地區的社會(huì )穩定與經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。而對于三峽庫區的移民，他們?yōu)榱酥С止こ探ㄔO，部分或全部喪失已有的生產(chǎn)、生活條件和交通通訊等基礎設施，家園需搬遷到異地重新建設。在這類(lèi)特殊的家園重建工程中，具有很強的政策性、經(jīng)濟性、社會(huì )性和群眾性，要著(zhù)力處理好若干重大關(guān)系。

　　3.1 移民補償與就業(yè)保障

　　三峽庫區移民工程建設的首要任務(wù)是保障移民群體的勞動(dòng)就業(yè)，維持和發(fā)展生產(chǎn)。在移民遷建過(guò)程中，需要在詳細調查、測算、合理確定補償標準和規模的基礎上，根據社會(huì )進(jìn)步和經(jīng)濟發(fā)展，統籌規劃，穩步實(shí)施，并根據實(shí)際情況的變化不斷調整，以維護和保障移民工程建設的順利進(jìn)行。長(cháng)江三峽庫區移民的淹沒(méi)實(shí)物指標，經(jīng)過(guò)有關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)全面系統的調查、核實(shí)，以1993年初為基數，淹沒(méi)線(xiàn)下居住人口84.75萬(wàn)人，淹沒(méi)涉及129個(gè)城集鎮（其中縣級以上城鎮13座）及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)設施；淹沒(méi)耕園林地共3.1萬(wàn)公頃。

　　據此，規劃用17年時(shí)間，實(shí)際遷移安置人口約113萬(wàn)人，需要全部或部分遷建縣級以上城鎮12座，規劃遷建集鎮114座。規劃采取就地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門(mén)路安置相結合的方式，以多種途徑安置移民；實(shí)行國家扶持、各方支援與自力更生相結合，前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持相結合的方針，以保障移民的安置穩定與發(fā)展。

　　3.2 移民安置與生態(tài)環(huán)境保護

　　三峽庫區地處峽谷地帶，山丘地居多，土地利用容量有限。據統計，庫區人均土地資源不足全國平均水平的三分之一，耕地人均水平更低，可供開(kāi)發(fā)利用的后備耕地資源有限；有一半以上土地存在不同程度的水土流失。城鎮建設用地條件不佳，穩定性差，滑坡、崩塌等地質(zhì)災害嚴重，特別是奉節、巫山、巴東新縣城等地區地基巖層破碎，承載力弱，邊坡陡峻，城鎮建筑及基礎、交通設施等建設困難，本身自然環(huán)境較差，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。原有各類(lèi)工礦企業(yè)生產(chǎn)工藝普遍落后，城鎮、農村的生活污水多數未經(jīng)處理，就地排放，環(huán)境污染較嚴重。在移民遷建安置過(guò)程中，必須妥善處理好與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。在移民遷建新區，應當建設符合時(shí)代要求的、具有環(huán)境保護設施、衛生的、生態(tài)的新型城集鎮；新復建的工礦企業(yè)，既要生產(chǎn)有市場(chǎng)需求的產(chǎn)品，同時(shí)必須達到相應環(huán)境保護要求；在農村，土地開(kāi)發(fā)利用要與生態(tài)環(huán)境保護結合，發(fā)展生態(tài)農業(yè)，嚴禁毀林墾荒，陡坡種植。這些要求是實(shí)行可持續發(fā)展戰略的客觀(guān)要求，也為移民安置提出了更高、更新的要求。

　　3.3 移民遷建與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展

　　中國自1978年實(shí)施以經(jīng)濟建設為中心，堅持改革開(kāi)放的政策以來(lái)，社會(huì )經(jīng)濟一直保持快速發(fā)展的勢頭。三峽庫區地處內地，在三峽工程建設和實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰略的新的歷史機遇條件下，當地政府和移民群眾都希望求得較其他地區有更快的發(fā)展�！霸谝泼裰邪l(fā)展，在發(fā)展中移民”不僅是三峽庫區理想的發(fā)展模式，也是實(shí)際行動(dòng)。為此，在三峽庫區移民遷建安置過(guò)程中，必須妥善處理好移民遷建與發(fā)展的關(guān)系，城鎮基礎設施建設、居民住房復建要考慮發(fā)展的需要；工礦企業(yè)在復建時(shí)，必須以市場(chǎng)為導向，以經(jīng)濟效益為目標，以環(huán)境保護為條件，結合本單位實(shí)際情況，通過(guò)技術(shù)嫁接、改組改造、結構調整、兼并重組、關(guān)閉破產(chǎn)等多種形式，逐步建設三峽庫區適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求的新型工業(yè)體系；農業(yè)發(fā)展必須在有限的土地上，發(fā)揮優(yōu)勢和特色，建設優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)型農業(yè)。

　　3.4 移民與教育

　　三峽工程建設移民，要求在短期內使113萬(wàn)人遷離故土，改變祖祖輩輩的傳統生活方式，在新的環(huán)境中生存、發(fā)展，加強教育至關(guān)重要，包括移民的思想觀(guān)念、道德修養、法制教育、文化科技、職業(yè)培訓等多個(gè)方面。在思想道德方面，通過(guò)教育和學(xué)習，讓移民自覺(jué)地理解和認識大局，服從國家利益，舍小家，顧大家，提高遷移重建家園的自覺(jué)性和主動(dòng)性；在法制觀(guān)念方面，通過(guò)宣傳教育，讓移民更好地理解政府的方針政策，增強法制意識，遵紀守法，在依法移民的同時(shí)，維護移民自身的合法權益；在文化知識與工作技能方面，通過(guò)普及教育、學(xué)習和培訓，讓移民更多地掌握文化科技知識，較快地學(xué)會(huì )和掌握新的工作技能和生活手段，適應新的變化，提高自立、自強的能力。

　　3.5 移民與城鎮化

　　工業(yè)化、城鎮化是社會(huì )進(jìn)步的必然趨勢。三峽移民工程建設為加速本地區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供了難得的歷史機遇。在移民遷建過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)規劃、政策引導和市場(chǎng)調節，城鎮化的發(fā)展快速提高。據調查，在農村，三峽移民戶(hù)的人均收入水平較非移民戶(hù)高出一倍以上，成為相對較為富裕的群體；在移民群體中，有進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的主觀(guān)愿望，在三峽庫區又存在農業(yè)安置容量有限的客觀(guān)背景條件下，積極引導移民自謀出路，進(jìn)入城鎮經(jīng)商辦企業(yè)，從事非農業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對于調整地區產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化勞動(dòng)力配置，加快城鎮化進(jìn)程，促進(jìn)庫區的經(jīng)濟繁榮和社會(huì )穩定具有重要意義。

　　4、政府的扶持與政策支持

　　三峽水利樞紐工程建設是一項功在當代、造福子孫的千秋偉業(yè)，是中國政府為了保障長(cháng)江中下游地區的長(cháng)治久安，促進(jìn)社會(huì )穩定和經(jīng)濟繁榮的重大決策，得到了全國人民的衷心擁護。三峽庫區人民從國家大局出發(fā)，做出了巨大的犧牲，他們的生產(chǎn)生活條件的恢復與發(fā)展，理應得到政府的扶持和全國人民的支援。為此，中國政府實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民的方針，要求移民群體“搬得出、穩得住，逐步能致富”。

　　中央及地方各級政府通過(guò)資金補償、政策支持、產(chǎn)業(yè)扶持、對口支援等多種方式，使三峽庫區移民在遷建過(guò)程中，得到了較常規更為快速的發(fā)展，探索了一條工程建設移民發(fā)展的新路子。

　　4.1 制訂實(shí)施規劃

　　為了做好三峽移民工程建設工作，國務(wù)院于1993年發(fā)布了《長(cháng)江三峽工程建設移民條例》，明確規定：三峽工程建設移民安置，應當編制移民安置規劃；經(jīng)批準的移民安置規劃應當嚴格執行，不得隨意調整或者修改。移民安置規劃編制工作歷時(shí)7年，于1998年全面完成并發(fā)布實(shí)施，包括《長(cháng)江三峽工程水庫淹沒(méi)處理及移民安置規劃大綱》及相應規劃報告，湖北省、重慶市的規劃總報告和移民遷建進(jìn)度及分年投資計劃專(zhuān)題報告，按縣（區）的20個(gè)分縣規劃報告。在分縣規劃報告中，按類(lèi)別一般包括規劃總報告、淹沒(méi)實(shí)物指標調查報告、農村移民安置規劃報告、城鎮遷建修建性詳細規劃報告、集鎮遷建規劃報告、縣城集鎮遷建新址地質(zhì)詳勘報告、工礦企業(yè)遷建及補償投資核算報告、專(zhuān)業(yè)項目遷建規劃報告、補償投資概算報告、移民安置區環(huán)境保護規劃報告等。以上規劃作為實(shí)施移民安置工程建設的重要依據，為三峽移民工程的有序建設提供了基本保障。

　　4.2 財政金融支持

　　三峽移民遷建工程建設共計需要投資400億元人民幣（1993年5月不變價(jià)）。以中國三峽工程建設總公司為法人作為投資和經(jīng)營(yíng)管理主體，負責資金的借貸、安排使用。為了保證按規劃進(jìn)度實(shí)施工程建設，中國政府從多渠道籌集資金，以滿(mǎn)足需要，包括每年從國家財政安排部分資金，建立三峽電力發(fā)展基金，籌集部分資金，通過(guò)發(fā)行特種債券，籌措部分資金。在中央政府的大力支持下，基本保證了三峽移民工程建設的投資需要。為了加強三峽庫區的地質(zhì)災害防治、生態(tài)環(huán)境保護和污染治理工作，中央政府還安排了專(zhuān)項資金，支持建設，成效顯著(zhù)。在推進(jìn)企業(yè)結構調整方面，中國人民銀行從1997年至2001年，連續5年每年安排專(zhuān)項用于重慶市三峽庫區企業(yè)技術(shù)改造和流動(dòng)資金貸款15億元；對國有工礦企業(yè)實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)后職工安置的資金缺口，由中央財政、地方財政、移民資金分攤解決。在支持農村移民安置方面，國家設立了三峽水利專(zhuān)項資金，用于發(fā)展高效生態(tài)農業(yè)所必需的水利基礎設施項目建設。

　　4.3 稅費政策優(yōu)惠

　　為了支持三峽移民工程建設，促進(jìn)企業(yè)結構調整和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化，國家制定了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持當地的經(jīng)濟發(fā)展與勞動(dòng)就業(yè)。三峽庫區農村移民建房占用耕地，免征耕地占用稅；三峽工程壩區和淹沒(méi)區建設占用耕地，按照應納稅額的40%征收耕地占用稅；國家對專(zhuān)門(mén)為安置農村移民開(kāi)發(fā)的土地和新辦的企業(yè)，依法減免農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅。為了加快企業(yè)結構調整，促進(jìn)組合搬遷和企業(yè)關(guān)停政策的實(shí)施，外地區企業(yè)兼并虧損的三峽庫區國有、集體企業(yè)，在落實(shí)還款計劃的前提下，以搬遷企業(yè)1998年底貸款余額為限，經(jīng)債權銀行同意，免除以前的全部利息，并在其后3～5年的還款期內繼續免收利息。國家從三峽電站的電價(jià)收入中提取一定資金建立專(zhuān)項基金，用于三峽移民的后期扶持；三峽電站投產(chǎn)后繳納的稅款依法留給地方的部分，用于支持三峽庫區建設和生態(tài)環(huán)境保護。國家在三峽庫區和三峽工程受益地區安排的建設項目，要求優(yōu)先吸收符合條件的移民就業(yè)。

　　4.4 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整 三峽庫區淹沒(méi)工礦企業(yè)1599家，屬于大中型企業(yè)僅有32家，并且99%的企業(yè)為國有和集體所有。在國內宏觀(guān)經(jīng)濟形勢從買(mǎi)方市場(chǎng)向賣(mài)方市場(chǎng)過(guò)渡，整體工業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩的新背景下，這些企業(yè)的大多數規模小、效益差、污染較嚴重，產(chǎn)品銷(xiāo)路不好，資不抵債。對于這部分企業(yè)，要在政府的引導下，有步驟地實(shí)施破產(chǎn)或關(guān)閉解體，并妥善安置下崗職工，實(shí)行最低生活保障制度，創(chuàng )造條件促進(jìn)其再就業(yè)；而對那些效益較好、規模較大、產(chǎn)品有特色、有市場(chǎng)的企業(yè)結合產(chǎn)業(yè)結構調整和對口支援建設，走技術(shù)改造和組合搬遷的道路，從而使三峽庫區在移民企業(yè)搬遷建設過(guò)程中，實(shí)現產(chǎn)品結構、產(chǎn)業(yè)結構、企業(yè)所有制結構和組織結構的全面調整，努力創(chuàng )建經(jīng)濟結構互補、協(xié)調性好、資源利用充分、市場(chǎng)競爭力強的工業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展新格局。

　　4.5 對口支援建設 “對口支援”是中國社會(huì )主義制度優(yōu)越性的重要體現，在中央政府的倡導下，按照“優(yōu)勢互補、互惠互利、長(cháng)期合作、共同發(fā)展”的總原則，全國各地，特別是東部沿海地區和大中城市到三峽庫區開(kāi)展了廣泛的技術(shù)經(jīng)濟合作，將三峽庫區資源豐富、勞動(dòng)力充裕等優(yōu)勢與東部沿海地區的區位、資金、技術(shù)、人才、信息及名優(yōu)品牌等優(yōu)勢有機結合，使得三峽庫區在順利完成移民安置任務(wù)的同時(shí)，帶動(dòng)庫區經(jīng)濟的持續、穩定、協(xié)調發(fā)展。至今，全國22個(gè)�。ㄊ�、自治區）、10個(gè)計劃單列市及國內外部分名優(yōu)企業(yè)，為三峽庫區的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展給予了極大的支持和援助，使不少移民遷建企業(yè)獲得了新的發(fā)展，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結構調整和優(yōu)化、升級，加快了基礎設施建設，推進(jìn)了科技、教育、衛生和各項社會(huì )事業(yè)的發(fā)展。據統計，已經(jīng)實(shí)施經(jīng)濟合作類(lèi)對口支援項目2600余個(gè)，為三峽庫區引入資金超過(guò)110億元。大批國內外知名企業(yè)落戶(hù)三峽，既有力地支援了三峽移民工程建設，也為企業(yè)開(kāi)辟了新市場(chǎng)，釋放了名牌效應。

　　4.6 政府協(xié)調移民遠遷 在移民安置中，農村移民安置最為復雜，難度最大。三峽庫區的農村移民占總數的40%以上，為有效保護生態(tài)環(huán)境，僅靠三峽庫區有限的耕地資源，全部實(shí)現就地后靠安置顯然難以做到。為此，中國政府對三峽庫區農村移民采取了形式多樣的安置方式，如繼續以種植業(yè)為主的就地后靠安置、政府組織外遷或投親靠友自主外遷、自謀職業(yè)、從事第二或第三產(chǎn)業(yè)安置、社會(huì )福利安置等，政府積極引導和鼓勵移民遠遷到三峽庫區以外的適宜地區安置。已經(jīng)在三峽庫區以外安置移民14.1萬(wàn)人，其中由政府組織到四川、山東、江蘇、浙江、廣東、福建、上海、安徽、湖南、安徽、湖北等11省市安置三峽重慶庫區移民7萬(wàn)人。三峽庫區外遷移民安置得到接收地各級政府的高度重視和當地人民群眾的理解與支持。他們從本地區的實(shí)際出發(fā)，為三峽移民安置提供了有利的生產(chǎn)生活條件，大部分外遷移民已經(jīng)遷移安置地區，在新的環(huán)境中安居并開(kāi)始了正常的生產(chǎn)活動(dòng)。