2003年全國防汛抗旱總指揮部辦公室主任會(huì )議研究提出，我國防洪減災要“從控制洪水向洪水管理轉變”，人與洪水“和諧相處”，進(jìn)而又提出了“工程標準化、管理規范化、洪水資源化、技術(shù)現代化、保障社會(huì )化”的努力方向。在作者看來(lái)，“洪水管理”就是廣義的“防洪減災”，只是增多或加重了“規范人的行為”、“公眾參與”、“適應洪水”、“全流域減災”、“全年管理和調度”等內容，以至于“發(fā)生了質(zhì)的變化”。近一年來(lái)，有關(guān)領(lǐng)導和社會(huì )各界圍繞防洪減災對策進(jìn)行了深入研究、開(kāi)展了大量工作。作者在這方面也有一些粗略意見(jiàn)，整理如下供討論參考。

　　1、對防洪減災的總體認識

　　洪水災害是世界上最嚴重的自然災害。據聯(lián)合國1986～1995年自然災害統計資料：洪水災害發(fā)生次數占全部自然災害發(fā)生次數的32％，造成的經(jīng)濟損失和人員死亡數分別占全部自然災害造成經(jīng)濟損失和人員死亡數的31％和55％[1].我國自然災害造成的經(jīng)濟 損失占GDP的比例遠遠大于美國和日本[2].我國洪水災害發(fā)生之頻繁，造成的災害 損失之嚴重是有目共睹的。因此，探索適合我國國情的防洪減災對策和措施十分必要。筆者對我國防洪減災有以下5方面的認識。

　　1.1、防洪減災由“控制洪水向洪水管理轉變”，努力推進(jìn)“人與洪水和諧相處”是歷史發(fā)展的必然　在與洪水相處的歷史進(jìn)程中，各國人民不斷摸索和探索，取得了很多寶貴的經(jīng)驗，處理洪水的方式隨著(zhù)歷史的發(fā)展和社會(huì )的進(jìn)步逐漸發(fā)生變化。從美國密西西比河、歐洲萊茵河和其它一些大江大河防洪減災的歷史進(jìn)程看，人們對待洪水的方式和態(tài)度大致經(jīng)歷了3個(gè)不同的階段。一是古代被動(dòng)地適應洪水的階段。在這個(gè)時(shí)期，社會(huì )生產(chǎn)力低下，人類(lèi)改造自然的能力很低，洪水如猛獸，來(lái)了只有躲避；二是控制與防御洪水的階段。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展和生產(chǎn)力的提高，人類(lèi)定居點(diǎn)范圍逐步擴大，對土地的需求增加，人們開(kāi)始向洪水通道和調蓄洪水的湖泊進(jìn)軍，導致江河調蓄洪水的場(chǎng)所越來(lái)越��；三是有意識地主動(dòng)適應洪水的階段。隨著(zhù)大量防洪工程的建成，洪水通道逐步縮小，人們逐漸發(fā)現：雖然防洪工程的標準提高了，但洪水災害損失數量卻仍在增長(cháng)。于是開(kāi)始了限制人類(lèi)有害行為并主動(dòng)適應洪水的新時(shí)期[3].我國近幾年的防洪減災對策措施與數年前相比事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了很多變化，正在朝著(zhù)“洪水管理”和“人與洪水和諧相處”的方向前進(jìn)。如：在法律上已明文規定實(shí)施規劃保留區制度；在長(cháng)江等江河實(shí)施了大規模的退田還湖、整治河道和實(shí)施蓄滯洪區運用補償措施；加固大江大河干堤和病險防洪工程；加強流域管理，實(shí)施流域全年水量統一調度等多個(gè)方面。

　　1.2、洪水管理需要在學(xué)習國外經(jīng)驗的基礎上，探討符合我國國情的對策措施，與西方發(fā)達國家相比，我國的防洪減災面臨著(zhù)不同的環(huán)境，有很多不利因素。一是人口密度大，留給洪水的回旋余地比較少，難以象西方國家那樣預留出很多調蓄洪水的湖泊和濕地；二是洪水威脅區域與經(jīng)濟相對發(fā)達區域基本重疊，洪水災害威脅嚴重；三是我國江河洪水的變化幅度非常大，防御同樣標準的洪水需要修建比西方國家更多、更大的防洪工程；四是我國河流的含沙量高，防洪減災需要處理更多、更棘手的問(wèn)題；五是長(cháng)期以來(lái)固有的防洪工程水利觀(guān)念的管理模式，要轉變歷史上形成的傳統習慣和措施非常困難。為此，我國的防洪減災對策必須立足于我國的國情，不能照搬照套國外的經(jīng)驗和做法，否則很難取得滿(mǎn)意的效果。

　　1.3、洪水管理應以流域為單位，開(kāi)展流域綜合管理

　　江河洪水具有與其它資源不同的屬性，它以流域為區域，形成相對獨立的集合。流域內的水體緊密聯(lián)系和不可分割，流域間的水體相對獨立。這一特點(diǎn)決定了洪水管理必須以流域為單元實(shí)施統一管理，否則將導致各種各樣的水事矛盾，甚至會(huì )產(chǎn)生社會(huì )不穩定因素。江河洪水是重要的淡水資源，洪水管理一定要統籌考慮流域的經(jīng)濟因素、社會(huì )因素，全面安排洪澇災害、干旱缺水和生態(tài)環(huán)境的改善。洪水管理是對一個(gè)流域范圍內各種各樣與洪水災害相關(guān)的因素的綜合管理，是全年的整體活動(dòng)，決不僅僅是汛期的短期行為。歐洲的萊茵河穿越數個(gè)國家，有關(guān)國家專(zhuān)門(mén)成立了萊茵河流域管理委員會(huì )，建立了流域統一管理的協(xié)商與監督機制，該機構是在總結多年實(shí)踐經(jīng)驗之后建立的，事實(shí)證明該機構在洪水管理方面發(fā)揮了積極、有效的作用。

　　1.4、洪水管理要特別注重“非工程防洪減災措施”　

　　世界各地采用的防洪減災工程措施大體相同，但采用的“非工程防洪減災措施”差別較大[4].為減少洪水災害的總體損失，處理好人與人之間的關(guān)系和規范人的行為至關(guān)重要，而且對于實(shí)現人與自然的和諧相處具有非常重要的意義。在人類(lèi)防洪減災的歷史進(jìn)程中，擠占洪水出路以求得一時(shí)的經(jīng)濟發(fā)展是屢見(jiàn)不鮮的，無(wú)節制的行為已經(jīng)導致了嚴重的后果。減少總體災害損失要在科學(xué)地完善防洪工程體系的基礎上，依靠社會(huì )的自我約束機制來(lái)實(shí)現。洪水管理不僅是采取措施約束洪水，更重要的是約束人類(lèi)的奢望，限制人類(lèi)的有害行為。人與自然和諧的核心問(wèn)題是處理好人與人之間的關(guān)系[5].要從可持續發(fā)展的角度出發(fā)建立和完善管理制度，健全法律法規體系，規范人的行為，增強公眾的參與意識，在恰當的范圍內回避洪水、適應洪水，給洪水以出路。

　　1.5、洪水管理要特別注重“公眾參與”的措施　洪水管理 無(wú)疑要強調統一管理，但統一管理決不排斥公眾的參與，相反，在整個(gè)管理過(guò)程中應該積極鼓勵公眾的廣泛參與。各級政府、有關(guān)部門(mén)、單位、搶險部隊、科研院所、非政府機構、感興趣的人員等都屬于“公眾”范疇，都應參與到洪水管理過(guò)程中來(lái)，西方發(fā)達國家的經(jīng)驗證明：“公眾參與”做得比較好，規劃措施的貫徹落實(shí)就順利，反之則困難。西方的“公眾參與”不僅是在規劃的實(shí)施過(guò)程中，而應是在規劃編制、方案制定、措施落實(shí)、管理與監督等整個(gè)過(guò)程的廣泛參與，不是我國通常講的廣泛征求意見(jiàn)，而是實(shí)質(zhì)上的參與討論、論證、實(shí)施和監督。

　　2、防洪減災基本對策

　　基于以上認識和我國當前的防洪減災形勢，作者認為，我國防洪減災對策應以流域的統一規劃為基礎，突出3個(gè)重點(diǎn)，狠抓5項工作，統籌考慮洪澇和干旱問(wèn)題，落實(shí)綜合管理措施。

　　2.1、洪水管理要以流域統一規劃為基礎，實(shí)施流域綜合管理　

　　洪水管理是按流域進(jìn)行的洪水管理，洪水調度是按流域進(jìn)行的洪水調度，這是水的流域特性所決定的。流域洪水管理須考慮可持續發(fā)展的問(wèn)題，而人類(lèi)活動(dòng)必然影響洪水的狀況，流域內一個(gè)區域的行為不能危害另一個(gè)區域，因此洪水管理需要以流域為單元進(jìn)行規劃，對流域的防洪減災給予和諧的統一安排。不僅要對工程措施進(jìn)行規劃，而且對非工程措施給予安排，還要對人類(lèi)的行為給予約束和引導。洪水管理規劃要面向未來(lái)洪水，而非過(guò)去的某個(gè)典型年洪水；不是僅僅針對過(guò)去洪水中暴露出的問(wèn)題，而是要面向解決未來(lái)洪水中可能面對的問(wèn)題。由于未來(lái)洪水總是具有很大的不確定性，而且未來(lái)的更大洪水總有不可避免地出現的可能，因此應適當多地給洪水留出調蓄空間。

　　2.2、洪水管理要突出的三個(gè)重點(diǎn)　

　�。�1）要突出“給洪水以出路”的重點(diǎn)。根據具體情況，適當清退河流兩岸大堤之間的洲灘民垸，擴大中小洪水的行洪通道；進(jìn)一步加強對河流兩岸大堤之間洲灘民垸和行洪區的管理，使之向著(zhù)有利于分滯洪水的方向發(fā)展；因地制宜地開(kāi)展退田還湖，增大湖泊調節洪水的能力；逐步遷移洪水頻淹區群眾，減少不動(dòng)產(chǎn)災害損失和人員的生命威脅；增大洪患災害宣傳力度，提高公眾躲災避災和自我保護的意識；引導群眾改變生產(chǎn)生活方式，使之更好地適應在洪水條件下生存的環(huán)境。

　�。�2）要突出流域內“面上防洪措施”的重點(diǎn)。防洪減災的傳統運作方式對河流本身給予了足夠的重視，而對面上的洪水管理措施注重不足。要在上中游地區加強水土保持措施，攔滯洪水，涵養水源；采取措施在整個(gè)流域的面上層層攔截雨水，阻滯雨水向河流匯集的數量和速度，加大雨水向地下的入滲量；在有條件的地點(diǎn)修建平原區縱橫交錯的分散洪水水道，修建平原水庫或恢復天然洼淀調蓄洪水的能力；因地制宜地建設回灌地下水的網(wǎng)絡(luò )工程，變地表水為地下水，增大水資源利用率等。

　�。�3）要突出“洪水資源化”的重點(diǎn)。過(guò)去的洪水調度大多只考慮防洪保安的單一目標，或考慮一些興利的因素，很少考慮增加洪水資源的利用率問(wèn)題，更少顧及生態(tài)環(huán)境的改善。這樣的安排已遠遠不能適應新時(shí)期防洪減災的需求。我國水資源量短缺，洪水是寶貴的資源，特別是北方地區更是如此。應因地制宜地采取有效措施、盡可能多地變地表水為地下水。適當利用一些蓄滯洪區和洼地攔滯雨水；在有條件的地點(diǎn)實(shí)施跨水系分洪措施，分散主要河道的洪水，調劑水系之間的水資源等。同時(shí)，洪水調度要盡量照顧生態(tài)環(huán)境的改善。

　　2.3、洪水管理要抓緊的五項工作　

　�。�1）要抓緊全國洪水 風(fēng)險區劃分析和劃分流域洪水風(fēng)險區域。通過(guò)洪水風(fēng)險分析，確定不同區域的洪水風(fēng)險程度；根據洪水風(fēng)險程度的大小制定不同的管理政策、布設防洪減災措施、研究社會(huì )保障和救援對策等。洪水風(fēng)險區劃應公之于眾，以便增加公眾的水患意識、自身避險意識和參與洪水管理的意識。

　�。�2）要抓緊建立強制性洪水保險制度。洪水保險雖然不能減免災害損失，但可以幫助受災戶(hù)盡快擺脫災害帶來(lái)的困境。國外經(jīng)驗證明，洪水保險是一項重要的、有效的洪水管理措施。我國應抓緊開(kāi)展調查和政策研究，并選擇一條河流或一個(gè)區域開(kāi)展洪水保險試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作的基礎上抓緊推進(jìn)洪水保險立法工作。在具體項目的選取上可以有計劃地分步進(jìn)行，先對經(jīng)常受淹的區域的固定資產(chǎn)實(shí)施強制性保險，再對重要防洪工程實(shí)施保險，繼而全面普及防洪保險。

　�。�3）要抓緊完善現有的江河防洪工程體系。抓緊病險防洪工程的除險加固，使工程盡快恢復原有設計防洪能力；因地制宜地疏竣泄洪能力嚴重不足的河段；按照規劃確定的方案和標準增建一些防洪減災作用明顯的工程；修建尚未設防的中小城市的自保防洪工程，避免年年上水受淹的局面；全面完成使用頻率較高的蓄滯洪區的群眾保安工程；根據具體條件修建溝通水系或流域的水調劑工程等。

　�。�4）要抓緊完善洪水調度的支持手段。建立和完善洪水調度方案實(shí)時(shí)制定與比選的措施，完善實(shí)時(shí)獲取與展示各類(lèi)防汛信息的手段，為各級防汛指揮機構開(kāi)展科學(xué)洪水調度提供有力支撐。

　�。�5）要抓緊落實(shí)減少人員傷亡的對策措施。山地災害造成的死亡人數占洪水災害死亡總人數的2/3以上，要抓緊開(kāi)展山地災害危險點(diǎn)的普查工作；抓緊完成并實(shí)施防御山地災害規劃；廣泛開(kāi)展“群測群防”活動(dòng)，落實(shí)受影響區內群眾的現場(chǎng)監視和報警手段；建立暢通的信息通 報與警報網(wǎng)絡(luò )，制定預案并落實(shí)具體措施等。

　　3、需抓緊研究的問(wèn)題

　　洪水管理要針對當前的薄弱環(huán)節開(kāi)展聯(lián)合攻關(guān)，加強以下9個(gè)方面的研究。

　�。�1）防洪減災社會(huì )化研究。在防洪工程體系達到一定程度、不宜再提高標準的情況下，要逐步把工作重點(diǎn)轉移到非工程防洪措施上來(lái)。要形成社會(huì )分擔防洪減災責任的機制，從政策、法規、經(jīng)濟、技術(shù)等有關(guān)方面全面構筑防洪減災的社會(huì )保障體系，提高社會(huì )承受災害的能力。

　�。�2）蓄滯洪區管理與運用研究。國家尚未出臺蓄滯洪區管理條例。我國當前有很多地方從發(fā)展經(jīng)濟的角度出發(fā)，沒(méi)有嚴格對蓄滯洪區的人口和開(kāi)發(fā)加以控制，導致蓄滯洪區內人口增長(cháng)過(guò)快、資產(chǎn)增長(cháng)過(guò)多。

　�。�3）洪水資源利用和城市蓄滯雨水措施研究。主要是蓄滯雨水和變地表水為地下水的措施。城市的發(fā)展使雨水天然下滲面積減少，使洪水匯集時(shí)間縮短，應抓緊研究分散阻滯雨水匯集的實(shí)用措施。

　�。�4）跨水系或流域洪水調度研究。防洪減災關(guān)鍵在于處理洪峰，將洪峰期的部分流量調往其它河流將可減輕危險區域的洪水壓力；將豐水區域豐水時(shí)段的洪水調往缺水地區或補充地下水資源具有非常重要的意義。

　�。�5）適應洪水的農業(yè)和產(chǎn)業(yè)結構的研究。針對洪水威脅區的具體情況，因地制宜地發(fā)展耐水作物新品種、生長(cháng)期較短的作物、與洪水期錯開(kāi)的品種，建立和發(fā)展耐漬澇、避洪水的農業(yè)生產(chǎn)結構；將易淹區建成具有生態(tài)、旅游價(jià)值的野生動(dòng)植物區，以及確立農、林、牧、漁、相結合的產(chǎn)業(yè)模式等。

　�。�6）洪水災害評估系統研究。改變單純依靠下級洪水災害報表評估洪水災害損失情況的制度和辦法。在制訂和完善洪災評價(jià)標準的基礎上，研究利用衛星、遙感等先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法評估洪災損失程度的措施和手段。

　�。�7）防洪減災投資與集資政策研究。我國現有的防洪減災投資應主要靠財政撥款，但從長(cháng)遠看要拓寬資金來(lái)源渠道。我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平不同，不同區域應采用不同的政策和措施。如東部洪水威脅區可以考慮征收防洪稅并用以適當支持西部地區的防洪減災建設。

　�。�8）不同江河不同防洪工程的最佳防洪標準研究。探求分析計算各類(lèi)防洪工程最佳防洪標準的途徑和方法；全面分析防洪工程的狀況，考慮經(jīng)濟和社會(huì )諸方面的因素，確定各江河主要防洪工程的最佳防洪標準。

　�。�9）防汛搶險實(shí)用現代技術(shù)研究。在防汛搶險過(guò)程中，及時(shí)發(fā)現險情是搶險成功的關(guān)鍵環(huán)節。而我國用于現有堤防等防洪工程的探險儀器往往不夠準確，現有的搶險方法也大多沿用傳統的方法，汛期的抗洪搶險每年都耗費大量的人力物力，這種局面需要靠科學(xué)的進(jìn)步和技術(shù)的發(fā)展逐步改變。

　　參考文獻：

　　[1]　United Nations.Floods—People at Risk，Strategies for Pre vention[M].United Nation Publication，Sales No.E.97Ⅲ。M.1，1997.

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　　[3]　Li Kungang.Exploration of Measures to Improve the Flood Management Strategy of the Huaihe River——Using Experiences of Different River Basins Worldwide[M].IHE M.Sc.Thesis WERM 02.02，International Institute for In frasturctural，Hydraulic and Environmental Engineering，Delft，The Netherlands，2002.

　　[4]　International Commission on Irrigation and Drainage. Manual on Non-structural Approaches to Flood Management[M].Printed and delivered by ICID，IHE bookshelf No.K.3.1/54.1999.

　　[5]　周魁一。防洪減災戰略調整與社會(huì )可持續發(fā)展[EB/OL]. http://www.chinawater.com.cn/jbft/zky/zky1.htm.

李坤剛