補償安置是城市房屋拆遷中的核心內容，拆遷活動(dòng)所涉及的民事法律關(guān)系主要表現為補償安置，補償安置的基礎是被拆遷房屋價(jià)格的評估，評估結論的載體是估價(jià)報告。那么，估價(jià)報告在裁決和訴訟中究竟起什么作用呢？

　　在實(shí)踐中，有兩種認識：一是依據；二是證據。筆者同意第二種觀(guān)點(diǎn)，估價(jià)報告在補償安置糾紛處理中僅起證據作用。建設部2000年《關(guān)于房地產(chǎn)價(jià)格評估機構脫鉤改制的通知》要求應當按照《公司法》和《合伙企業(yè)法》的規定改制為估價(jià)師出資的有限責任公司、合伙企業(yè)。根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓經(jīng)濟鑒證類(lèi)社會(huì )中介機構的通知》（國辦發(fā)[1999]92號，評估機構屬于“法律規范、政府監督、行業(yè)自律”模式的機構，其行為不具備行政行為效力的全部?jì)热荨?/p>

　　行政行為包括公定力、確定力、拘束力和執行力四個(gè)方面：

　?。?）公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論其是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關(guān)、組織或個(gè)人予以尊重的一種法律效力。之所以要對行政行為作這樣的推定，是因為社會(huì )對行政主體的地位和作用予以充分信任和尊重，從而穩定權力義務(wù)關(guān)系。

　?。?）確定力是指已生效行政行為對行政主體和行政相對人所具有的不受任意改變的法律效力。它要求行政主體不得任意改變自己所作的行政行為，否則應當承擔相應的法律責任。這是因為，行政行為是行政主體向行政相對人所作的設定、變更或消滅權利義務(wù)的一種承諾，行政主體有義務(wù)信守和兌現自己的承諾，否則就損害了行政相對人對這種承諾的信任。

　?。?）拘束力是指已生效的行政行為所具有的約束和限制行政主體及行政相對人行為的法律效力。拘束力是對行政主體和行政相對人雙方而言的，對他人不具有拘束力。

　?。?）執行力是指已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內容予以實(shí)現的法律效力。房地產(chǎn)估價(jià)機構所作的估價(jià)報告不具有行政行為所具有的公定力、確定力、拘束力和執行力，但它是行政機關(guān)和人民法院作出判斷和決定的重要參考，產(chǎn)生影響力而非決定力。因此，估價(jià)報告符合證據的特征。既然在行政執法和審判中估價(jià)報告僅作為證據而非依據，行政執法機關(guān)或者人民法院就應當對其從合法性、真實(shí)性、相關(guān)性方面進(jìn)行審查?！冻鞘蟹课莶疬w估價(jià)指導意見(jiàn)》的出臺，為城市房屋拆遷管理部門(mén)和人民法院對估價(jià)報告進(jìn)行證據“三性”審查提供了可能性。本文從證據審查的角度，來(lái)審視估價(jià)報告的證據效力。

　　一、房地產(chǎn)估價(jià)報告的合法性

    審查證據的合法性標準是指證據的主體、取得證據的程序、方法以及證據的形式是否符合法律的規定。證據的合法性直接決定證據能力。證據能力是指根據法律的規定，某證據能否成為定案依據的資格。證據資格在一些西方國家被稱(chēng)為證據能力、證據的容許性或者可采性，我國將證據能力稱(chēng)為證據的合法性。我國刑事訴訟法規定，嚴禁刑訊逼供和以威脅、利誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據；我國行政訴訟法規定，在行政訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。

　　證據的合法性包括三方面：

　?。?）證據主體必須符合法律的有關(guān)規定。這里的法律規定屬于廣義理解，包括法律、法規、規章及規章以下的規范性文件。證據主體是指擁有、占有證據或者提供證據的自然人和組織?！冻鞘蟹课莶疬w估價(jià)指導意見(jiàn)》第四條規定：“拆遷估價(jià)由具有房地產(chǎn)價(jià)格評估資格的估價(jià)機構承擔，估價(jià)報告必須由專(zhuān)職注冊房地產(chǎn)估價(jià)師簽字?！弊C據的主體只有符合法律的有關(guān)規定才具有證人資格，否則，即使其提供的證據客觀(guān)真實(shí)的并與案件事實(shí)有關(guān)，也不具有合法性，不能被采用。據此，估價(jià)報告只有法定的房地產(chǎn)估價(jià)機構作出并由房地產(chǎn)估價(jià)師簽字，才能作為證據被采用。例如，江蘇省某拆遷項目，就補償安置的問(wèn)題沒(méi)有達成協(xié)議，經(jīng)拆遷人申請，拆遷管理部門(mén)作出補償安置裁決，被拆遷人不服裁決，向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)過(guò)庭審舉證、質(zhì)證發(fā)現，裁決所依據的估價(jià)報告簽名的“估價(jià)師”不具有房地產(chǎn)估價(jià)師資格，法院否定該證據的效力，并以事實(shí)不清為由撤銷(xiāo)裁決責令重新作出。

　?。?）證據的收集和取得證據的方法必須符合法定程序和要求。估價(jià)報告的形成必須符合法定程序，《城市房屋拆遷估價(jià)指導意見(jiàn)》第六條第二款規定：“拆遷估價(jià)機構的確定應當公開(kāi)、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式?！比绻`反該程序規定完全由拆遷人確定估價(jià)機構，所作的估價(jià)報告就違反了證據的合法性而不被采信。

　　之所以規定了估價(jià)機構確定的法定程序，是有其內在邏輯性和現實(shí)背景的：作為拆遷人的開(kāi)發(fā)公司大多數與房地產(chǎn)管理部門(mén)具有種種密切關(guān)系，特別是一些國有的開(kāi)發(fā)公司更是如此。這樣，房地產(chǎn)估價(jià)機構便通過(guò)房地產(chǎn)管理部門(mén)與作為拆遷人的開(kāi)發(fā)公司都成了“同行”。拆遷評估的委托人比較普遍的是拆遷人委托，在眾多估價(jià)機構“爭飯吃”的情況下，估價(jià)機構一旦獲得拆遷人的委托，便屈從于委托人的壓力，過(guò)低評估以迎合拆遷人的要求，企圖與開(kāi)發(fā)公司建立“良好的關(guān)系”以求下一個(gè)拆遷項目評估的委托；出現這種情況的另一個(gè)因素在于估價(jià)機構的委托和確定沒(méi)有引入公開(kāi)、公平、公正的招標投標機制，整個(gè)評估市場(chǎng)在拆遷人的操縱之下，估價(jià)機構很難有獨立人格，只能在妥協(xié)與干預之中生存與發(fā)展。

　　估價(jià)機構不是在誠信上下功夫，而是在拉關(guān)系上下力氣，這里作者絲毫沒(méi)有貶低估價(jià)機構的意思，造成這種狀況的原因不在于估價(jià)機構本身，而在于相應的制度和機制的完善和不科學(xué)。作為行業(yè)自律的管理部門(mén)，中國房地產(chǎn)估價(jià)師學(xué)會(huì )正在完善公平競爭、公正評估的制度和規范，當然，我國房地產(chǎn)估價(jià)師制度建立僅十年，對其要求不能象西方發(fā)達國家幾十年乃至上百年發(fā)展的標準。作為國家主管部門(mén)，建設部制定的《城市房屋拆遷估價(jià)指導意見(jiàn)》，這從制度上保證拆遷房屋評估公正進(jìn)行，為證據的合法性審查提供了可能。

　?。?）證據的形式必須符合法律規定。估價(jià)報告應當具備的形式要件包括委托人、評估標的、估價(jià)方法、估價(jià)機構、救濟途徑、估價(jià)師。缺少必備要件就屬于證據的形式不符合法定要求而不被采信。

　　二、房地產(chǎn)估價(jià)報告的真實(shí)性

    審查證據的真實(shí)性是指是否具有能夠客觀(guān)反映案件事實(shí)真相的屬性，或者說(shuō)是否具有客觀(guān)存在性。證據的真實(shí)性是使證據獲得證據能力的本質(zhì)要求，任何虛假的或者不真實(shí)的證據都不能作為認定案件事實(shí)的依據。行政執法和審判都是如此。

　　補償安置裁決及其相關(guān)行政訴訟中的證明任務(wù)是查明案件的客觀(guān)真實(shí)或案件的真實(shí)情況。查明案件的客觀(guān)事實(shí)，歸根到底就是要求行政執法人員和法官的主觀(guān)認識符合客觀(guān)實(shí)際?？陀^(guān)真實(shí)是行政執法和行政審判的標準，因為它是認定案件事實(shí)的根據，只有根據客觀(guān)的證據，才能再現案件的真正事實(shí)真相，進(jìn)而才能保證案件的處理正確和公正。行政執法和行政訴訟的證據，客觀(guān)真實(shí)的標準是認定案件事實(shí)的根據，只有根據客觀(guān)的證據，才能再現案件真正事實(shí)真相，進(jìn)而才能保證案件的公正處理。

　　然而問(wèn)題是在審判實(shí)踐中，客觀(guān)真實(shí)的標準難以達到這樣的標準。這里涉及到行政執法和行政審判究竟要求客觀(guān)上的真實(shí)還是法律上的真實(shí)，法律的價(jià)值包括公正和效率，行政執法和行政審判的價(jià)值應當首先追求法律上的真實(shí)而非客觀(guān)上的真實(shí)。當然，二者的統一最為理想，但在實(shí)踐中難以成為現實(shí)。

　　現代司法證據理念表明，證明標準在客觀(guān)真實(shí)的基礎上允許法官適用高度蓋然性。行政機關(guān)作出裁決時(shí)，由舉證義務(wù)的拆遷人提供估價(jià)報告，如果被拆遷人不能反駁的，可以估價(jià)報告為依據作出裁決，當事人不服向人民法院提起行政訴訟的，行政機關(guān)負有舉證義務(wù)，在不能反駁估價(jià)報告時(shí)，人民法院可以估價(jià)報告作出判決。被拆遷人否定負有舉證義務(wù)的拆遷人或者行政機關(guān)提供的估價(jià)報告，可以通過(guò)橫向、縱向，同類(lèi)、近類(lèi)比較的方法分析和反證。行政執法和行政訴訟無(wú)一例外的要考察證據的真實(shí)性，證據的真實(shí)性要求證據的內容和形式都必須具有客觀(guān)性，證據的內容應當以客觀(guān)事物為基礎，離開(kāi)事物客觀(guān)存在的主觀(guān)臆斷，無(wú)根據的猜測、幻覺(jué)以及迷信邪說(shuō)都不具有證據的客觀(guān)真實(shí)性。據此，估價(jià)報告的結論存在主觀(guān)臆斷，無(wú)根據的猜測因素的，就不具有客觀(guān)真實(shí)性。證據形式的客觀(guān)性要求證據必須以一定的有形載體展示在人們面前，應當是直接或間接的被人們所感知。由于證據是對未知事實(shí)的反映，對于證據的真實(shí)性的認定，要靠人的主觀(guān)認識活動(dòng)來(lái)完成，因此，證據的真實(shí)性往往并不能完全等于客觀(guān)真實(shí)，存在著(zhù)片面性和誤差等不符合案件真實(shí)的可能性。這就要求必須對證據進(jìn)行嚴格的審查和甄別，通過(guò)證據的出示、質(zhì)疑和抗辯程序，排除對證據的虛假和不真實(shí)的懷疑，從而使最能夠反映案件事實(shí)真相的證據成為定案的依據。

　　《城市房屋拆遷估價(jià)指導意見(jiàn)》的一些規定保證了估價(jià)報告客觀(guān)真實(shí)的反映被拆遷房屋客觀(guān)真實(shí)的價(jià)值。其第五條規定：“拆遷評估應當堅持獨立、客觀(guān)、公正、合法的原則。任何組織或者個(gè)人不得非法干預拆遷估價(jià)活動(dòng)和估價(jià)結果?！钡谑畻l規定：“受托估價(jià)機構和估價(jià)人員需要查閱被拆遷房屋的房地產(chǎn)權屬檔案和相關(guān)房地產(chǎn)交易信息的，房地產(chǎn)管理部門(mén)應當允許查閱?！钡谑臈l規定：“拆遷估價(jià)應當參照類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格和市、縣人民政府或者其授權部門(mén)定期公布的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，結合被拆遷房屋的房地產(chǎn)狀況進(jìn)行?！边@些規定為行政執法機關(guān)和人民法院對估價(jià)報告真實(shí)性的判斷提供了線(xiàn)索。

　　目前，我國房地產(chǎn)估價(jià)常用的方法有比較法、成本法、收益法、假設開(kāi)發(fā)法、長(cháng)期趨勢法等多種?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》確定的補償原則的實(shí)質(zhì)是一種贖買(mǎi)政策，也就是說(shuō)，拆遷中拆遷人首先通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格將被拆遷房屋購買(mǎi)，然后進(jìn)行拆除。因此，城市房屋拆遷估價(jià)最適宜的辦法應當是比較法。但在實(shí)踐中，由于同類(lèi)交易案例缺乏等因素，沒(méi)有條件采取比較法時(shí)，也可以采取其他辦法。比如，對公益事業(yè)的房屋、對經(jīng)營(yíng)性用房，用比較法可能很難找到合適的比較案例。

　　一般來(lái)講，公益事業(yè)性用房更多地使用成本法，而經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的評估，使用收益法可能更有利?！氨容^法”是將被拆遷房屋與在估價(jià)時(shí)點(diǎn)的近期有過(guò)交易的類(lèi)似房地產(chǎn)進(jìn)行比較，對這些類(lèi)似房地產(chǎn)的成交價(jià)格做適當的修正，以此估算估價(jià)對象的客觀(guān)合理價(jià)格或價(jià)值的方法?！笆找娣ā笔歉鶕徊疬w房屋未來(lái)的正常收益，選用適當的資本化率將其折現到估價(jià)時(shí)點(diǎn)后累加，以此估算估價(jià)對象的客觀(guān)合理價(jià)格或價(jià)值的方法?！俺杀痉ā笔歉鶕徊疬w房屋在估價(jià)時(shí)點(diǎn)的重新購建價(jià)格，然后扣除折舊，以此估算被拆遷房屋的客觀(guān)合理價(jià)格或價(jià)值的方法。這些方法無(wú)非是盡量使估價(jià)報告更加接近客觀(guān)真實(shí)。

　　三、房地產(chǎn)估價(jià)報告的相關(guān)性

    審查證據的相關(guān)性又稱(chēng)為關(guān)聯(lián)性，是指證據是否與案件的待證事實(shí)具有一定的關(guān)系。證據只有與案件事實(shí)具有關(guān)聯(lián)性才可能被采用，與案件事實(shí)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的證據對于案件事實(shí)的認定沒(méi)有意義，因而不能作為定案的依據。證據的相關(guān)性是相對而非絕對的，是具體而非抽象的。馬克思主義哲學(xué)認為，任何事物都存在一定的聯(lián)系，只是聯(lián)系的方式、聯(lián)系的程度和聯(lián)系的性質(zhì)不同而已。例如，估價(jià)師視力不好可能影響對勘查丈量被拆遷房屋的結果，但不能稱(chēng)為辯駁不真實(shí)估價(jià)報告的正當理由。證據的關(guān)聯(lián)性是指證據與案件事實(shí)的認定具有直接影響的聯(lián)系，而非哲學(xué)上客觀(guān)事物的普遍聯(lián)系。美國法學(xué)家威廉斯認為：“關(guān)聯(lián)性是指證據與意圖證明的爭議事實(shí)之間存在著(zhù)合理的關(guān)系，如果證據與該事實(shí)關(guān)系極為微小，或者沒(méi)有足夠的證明價(jià)值，那就是無(wú)關(guān)聯(lián)的?！弊C據的關(guān)聯(lián)性標準要求每一個(gè)證據都必須與案件的待證事實(shí)具有直接的法律上的意義。證據的關(guān)聯(lián)性所反映的是證據的內容和實(shí)體與案件事實(shí)有關(guān)，而不是證據的來(lái)源和證據的形式。審查估價(jià)報告這一證據的關(guān)聯(lián)性時(shí)包括：

    （1）該估價(jià)報告要證明的內容與案件事實(shí)是否有關(guān)；

    （2）該估價(jià)報告所證明的問(wèn)題對案件事實(shí)認定是否具有實(shí)際意義；

    （3）該估價(jià)報告對于要證明的事實(shí)是否具有證明力。

　　證據的合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性雖各具特點(diǎn)，但具有統一性和不可分割性，是一有機整體，相互補充，缺一不可。證據缺少任何一“性”，都不能成為認定案件事實(shí)的依據。盡管如此，法定的房地產(chǎn)估價(jià)機構作出的估價(jià)報告屬于優(yōu)勢證據，在沒(méi)有足夠的其他相反證據否定時(shí)，仍應以其為依據作出裁判。房地產(chǎn)估價(jià)機構承攬估價(jià)業(yè)務(wù)是通過(guò)良好的公信力，其所作出的估價(jià)報告是否被行政機關(guān)和人民法院采信，直接影響其公信力的提升和下降，證據對當事人不產(chǎn)生直接的拘束力，只有估價(jià)報告被行政行為采信后才產(chǎn)生拘束力，因此，筆者認為，房地產(chǎn)估價(jià)機構無(wú)需對輕微過(guò)失性的錯誤估價(jià)報告承擔法律責任。當然，如果估價(jià)機構故意作出虛假的估價(jià)報告致使民事主體作出錯誤的判斷，估價(jià)機構應當承擔相應的賠償責任。在有關(guān)訴訟中，人民法院可以依法對其虛假作證行為進(jìn)行制裁。因此，信譽(yù)是房地產(chǎn)估價(jià)機構生命之所在。