各省、自治區、直轄市及各計劃單列市土地（國土）管理局（廳）：

　　為了切實(shí)貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實(shí)保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，下簡(jiǎn)稱(chēng)11號文件）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣(mài)土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)39號文件），落實(shí)黨的十五屆四中全會(huì )精神，培育和規范土地要素市場(chǎng)，制止炒買(mǎi)炒賣(mài)“地皮”等非法交易行為，為國有企業(yè)改革盤(pán)活土地資產(chǎn)創(chuàng )造良好的外部環(huán)境，現就建立土地有形市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)有形市場(chǎng)），促進(jìn)土地使用權規范交易的有關(guān)問(wèn)題通知如下：

　　一、充分認識完善土地要素市場(chǎng)，建立有形市場(chǎng)的重要性和必要性

　　土地要素市場(chǎng)是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體系的重要組成部分，遵循市場(chǎng)規律配置土地是市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。建立和完善有形市場(chǎng)，是當前培育和規范土地要素市場(chǎng)，深化土地管理改革的重要工作和關(guān)鍵環(huán)節。

　　建立有形市場(chǎng)，是要通過(guò)設立固定場(chǎng)所，健全交易規則，提供相關(guān)服務(wù)，形成土地使用權公平、公開(kāi)、公正交易的市場(chǎng)環(huán)境。建立有形市場(chǎng)是以市場(chǎng)方式配置土地的基本要求，是確保土地交易合法性和安全性的需要，是引導土地交易雙方依法交易的重要手段，是規范市場(chǎng)秩序和創(chuàng )造良好的市場(chǎng)環(huán)境的主要途徑，也是溝通土地市場(chǎng)信息，增強土地投資決策科學(xué)性的基本條件。

　　建立有形市場(chǎng)，是土地管理改革，轉變政府職能的大事，是積極推進(jìn)依法行政，建立政務(wù)公開(kāi)的有力措施，也是加強廉政建設，接受社會(huì )監督的重要舉措。各級土地行政主管部門(mén)必須高度重視，積極創(chuàng )造條件，加快有形市場(chǎng)的建設步伐。

　　二、結合本地區實(shí)際，加快建立有形市場(chǎng)，完善土地市場(chǎng)功能

　　按照職能轉變，政事分開(kāi)、政企分開(kāi)的原則，各地要結合政府機構改革，抓好各級特別是市、縣有形市場(chǎng)的建設。在貫徹落實(shí)11號文件和39號文件的過(guò)程中，已經(jīng)建立了有形市場(chǎng)的地方要完善功能，健全交易管理制度，擴大公開(kāi)交易范圍；尚未建立有形市場(chǎng)的地方，要按照本通知要求，認真分析本地區土地市場(chǎng)發(fā)育的實(shí)際情況，采取積極有效措施，加快有形土地市場(chǎng)建設。

　　當前，有形市場(chǎng)應具備以下基本功能：

　�。ㄒ唬┨峁┙灰讏�(chǎng)所。為土地交易洽談、招商、展銷(xiāo)等交易活動(dòng)和招標、拍賣(mài)

　　會(huì )提供場(chǎng)地，為交易代理、地價(jià)評估、法律咨詢(xún)等中介機構提供營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。

　�。ǘ�）辦理交易事務(wù)。為政府有關(guān)部門(mén)派出的辦事機構提供服務(wù)“窗口”，方便交易各方辦理政府管理的有關(guān)手續。

　�。ㄈ�）提供交易信息。公布和提供土地供求信息，收集、儲存、發(fā)布土地交易行情、交易結果，提供有關(guān)土地政策法規、土地市場(chǎng)管理規則、土地利用投資方向咨詢(xún)等。

　�。ㄋ模┐�理土地交易。接受委托，實(shí)施土地使用權招標、拍賣(mài)，或受托代理土地使用權交易活動(dòng)。

　　各地已建立的有形市場(chǎng)要按上述要求調整功能，并隨市場(chǎng)的完善而逐步擴展，規范土地使用權交易，促進(jìn)中介業(yè)務(wù)發(fā)展，并推動(dòng)政府的土地收購儲備工作。

　　三、充分利用有形市場(chǎng)，促進(jìn)土地使用權公開(kāi)交易

　　各級土地行政主管部門(mén)要充分利用有形市場(chǎng)，促進(jìn)土地使用權依法公開(kāi)交易。以下三類(lèi)土地交易活動(dòng)應當進(jìn)場(chǎng)公開(kāi)交易：

　�。ㄒ唬┰瓌潛芡恋厥褂脵嗟慕灰�。包括原劃撥土地使用權的轉讓、租賃、抵押，以及土地的聯(lián)營(yíng)合作等交易；

　�。ǘ�）出讓土地使用權的首次交易。包括轉讓、租賃、抵押、作價(jià)出資、入股交換或贈與等交易；

　�。ㄈ�）法律允許的集體建設用地的流轉。集體建設用地包括鄉鎮企業(yè)用地的轉讓、租賃、聯(lián)營(yíng)、入股等交易。

　　除上述三類(lèi)土地的交易外，有條件的地方還可將因土地抵押權實(shí)現而引起的土地使用權轉讓?zhuān)�法院判決用于債務(wù)清償的土地使用權的轉讓和出讓土地使用權的轉讓、租賃、抵押、作價(jià)出資、交換、贈與等交易活動(dòng)納入有形市場(chǎng)交易，以提高土地公開(kāi)交易的覆蓋面，增加交易機會(huì )，降低交易風(fēng)險和交易成本。

　　四、建立健全土地交易管理制度，規范有形市場(chǎng)運作

　　有形市場(chǎng)內要率先實(shí)施土地交易規則，廣泛采用招標、拍賣(mài)手段，實(shí)行掛牌公告方式交易，對所有交易信息、交易程序、收費標準等要公開(kāi)、規范土地交易行為，防止欺行霸市和強行推銷(xiāo)中介服務(wù)，為土地使用權的交易，特別是國企改革的土地使用權轉讓、變現創(chuàng )造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

　　要實(shí)行交易許可制度和交易預報制度。涉及原劃撥土地或改變原土地使用條件的交易，由土地行政主管部門(mén)審核，縣級以上人民政府批準后，方可入市交易。土地行政主管部門(mén)確認地價(jià)評估結果并核定應補交的出讓金，明確繳納辦法。出讓土地使用權的土地首次交易，經(jīng)交易機構對出讓合同履行情況初審后，必須報土地行政主管部門(mén)核準，達到轉讓的條件方可進(jìn)場(chǎng)交易。涉及集體建設用地的交易，要首先取得原集體經(jīng)濟組織的同意，再經(jīng)土地行政主管部門(mén)批準，方可依法流轉。

　　在有形市場(chǎng)內公開(kāi)交易的土地，凡屬于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)項目和其他具有競爭性項目用地的交易，應采用招標、拍賣(mài)方式進(jìn)行。其他用地類(lèi)型應掛牌公告，規定期限內有多個(gè)申請者，亦應采用招標，拍賣(mài)方式交易。

　　進(jìn)行招標，拍賣(mài)活動(dòng)，事前應制定招標、拍賣(mài)文件和投標、競買(mǎi)規則，并發(fā)布招標、拍賣(mài)公告。招標、拍賣(mài)時(shí)，參與競投或競買(mǎi)的人員應達到規定的人數，屬于政府出讓土地的還應設立最低保護價(jià)。未達到規定人數和最低保護價(jià)的，由土地行政主管部門(mén)或交易機構重新作出安排。招標應設立評標小組，評標工作由委托招標人或交易機構主持，除主持人外，其余成員在開(kāi)標前一天從有形市場(chǎng)評標專(zhuān)家庫中隨機選定。

　　各地可按上述要求結合本地實(shí)際，制定有形市場(chǎng)的具體管理辦法。

　　五、加強有形市場(chǎng)的領(lǐng)導和監督，確保市場(chǎng)的正常運作和健康發(fā)展

　　各級土地行政主管部門(mén)要切實(shí)加強對有形市場(chǎng)的領(lǐng)導，在有形市場(chǎng)的機構性質(zhì)、工作職能、人員編制和工作費用等方面與相關(guān)部門(mén)做好協(xié)調，落實(shí)好機構、人員和經(jīng)費，搞好行政、事業(yè)、企業(yè)等單位在市場(chǎng)運營(yíng)和管理中的工作銜接，推動(dòng)有形市場(chǎng)的建立和完善，確保土地要素市場(chǎng)的正常運作和健康發(fā)展。

　　各地要加強對有形市場(chǎng)的監督管理，對不按規定進(jìn)入有形市場(chǎng)交易或不按規則進(jìn)行交易的行為進(jìn)行糾正，對拒不改正者，不予辦理土地變更登記手續，并按違法用地查處。對政府部門(mén)或土地交易機構人員在辦理土地交易過(guò)程中接受賄賂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽職守的，按情況給予政紀處分。構成犯罪的，由司法機關(guān)處理。

　　國土資源部關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施意見(jiàn)

　　為貫徹落實(shí)黨的十五大確立的依法治國基本方略和國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定，在國土資源管理系統全面推進(jìn)依法行政工作，特制定本實(shí)施意見(jiàn)。

　　一、指導思想和基本目標

　　指導思想：以黨的十五大精神為指針、全面貫徹落實(shí)依法治國基本方略和國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定，從加強和改進(jìn)國土資源行政管理工作、適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟和民主法制的需要出發(fā)，加強立法、完善制度、制約權力、改進(jìn)服務(wù)、提高效率，探索國土資源管理系統依法行政的模式和途徑，逐步形成具有特色、切實(shí)可行的國土資源管理系統依法行政的制度、程序和方法。

　　基本目標：力爭用五到十年的時(shí)間，在國土資源管理系統初步建立體現合法、合理、公正、效率、責任原則的依法行政的程序和制度，建設一支廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的公務(wù)員隊伍，建成政令暢通、執法嚴格服務(wù)優(yōu)質(zhì)、廉政勤政的國土資源管理系統，實(shí)現國土資源管理方式的根本性轉變。

　　二、推進(jìn)依法行政的內容

　�。ㄒ唬┌凑崭母餂Q策與立法決策相統一的要求，加快立法步伐

　　依法行政的前提是有法可依。要嚴格按照憲法、法律、行政法規的要求，加快立法步伐。近期，要積極做好《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》配套立法工作，將成熟的改革決策上升為法律，以法律手段促進(jìn)資源管理方式和利用方式的根本性轉變，爭取早日形成適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟要求的、具有中國特色的國土資源法律體系框架。要抓好立法的基礎性工作，加強立法前期研究，做好立法儲備。各級國土資源管理部門(mén)都要在立法的指導思想、重大原則等方面，加強對下級立法的指導工作，有立法權的地方，要在總結實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，大膽創(chuàng )新，為國家立法創(chuàng )造經(jīng)驗。

　�。ǘ�）按照科學(xué)、民主、法制的要求，建立新型的依法決策制度

　　要按照民主集中制的原則，對重大問(wèn)題實(shí)行民主決策，以確保決策的科學(xué)性。建立重大政策出臺前的聽(tīng)證制度，每一項涉及人民群眾切身利益的重大決策出臺前，都要最廣泛地聽(tīng)取下級國土資源管理部門(mén)的意見(jiàn)，聽(tīng)取人民群眾和行政管理相對人的意見(jiàn)。改進(jìn)規范性文件的制定工作，規范性文件必須符合法律規定，建立對規范性文件的法律審核制度。建立必要的專(zhuān)家咨詢(xún)制度，重大決策出臺前，應組織專(zhuān)家進(jìn)行合法性、合理性以及可行性的評估和論證。

　�。ㄈ�）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立現代行政程序

　　依法行政的主要標志，就是形成一套體現公平、公正、效率、便民原則的一套行政程序。要以便民為宗旨，簡(jiǎn)化程序，規定時(shí)限，建立高效、快捷的行政運轉程序，保障公民的合法權利。堅持文件辦理與受理分開(kāi)，實(shí)行窗口式辦理，以單獨對外的收發(fā)文室為窗口受理審批業(yè)務(wù)，受理人和辦理人分開(kāi)，封閉辦公，集中對外。建立辦事時(shí)限制度，根據每類(lèi)業(yè)務(wù)工作的內容和程序，科學(xué)地設定工作流程，確定工作時(shí)限，并對各類(lèi)業(yè)務(wù)的辦理情況進(jìn)行監督檢查。

　�。ㄋ模┌凑諜嗔χ坪獾囊�求，對法定的行政許可事項建立內部會(huì )審制度

　　沒(méi)有制約的權力，必然產(chǎn)生腐敗。必須強化權力的內部制約機制，對法定的行政許可事項實(shí)行內部會(huì )審。繼續推行土地利用規劃審批、用地報批和土地估價(jià)確認、資產(chǎn)處置的內部會(huì )審制度，開(kāi)展對礦業(yè)權的審批、發(fā)證和農用地開(kāi)發(fā)立項、資金申請及減免等重大事項的內部會(huì )審，將審批事項涉及的內容進(jìn)行分解，由內設的有關(guān)職能部門(mén)根據分工，對涉及本部門(mén)職責的內容在規定時(shí)限內進(jìn)行審查，實(shí)行“一票否決”，并對本部門(mén)審查的業(yè)務(wù)內容的合法性負責。進(jìn)一步完善會(huì )審制度，明確會(huì )審的范圍、責任等。在實(shí)行會(huì )審制度的基礎上，對競爭性的項目，應規定具體的評審標準，公開(kāi)競爭，引入社會(huì )評審機制。同時(shí)，要積極推進(jìn)政府采購招投標制度。

　�。ㄎ澹┌凑丈鐣�(huì )主義民主的要求，建立政務(wù)公開(kāi)制度

　　確保人民群眾的知情權，是社會(huì )主義民主政治建設的基本內容之一。必須公開(kāi)辦事程序、辦事標準和辦事結果，公開(kāi)與行政管理相對人密切相關(guān)的事項。建立政務(wù)信息公開(kāi)制度，對與人民群眾利益相關(guān)的、便于人民群眾參與管理、監督政府的政務(wù)信息，如建設用地批準信息、登記信息、礦產(chǎn)資源儲量評審信息、礦業(yè)權設立、變動(dòng)及評估信息等，定期公開(kāi)披露。對于涉及公民、法人具體財產(chǎn)權利的信息，可以公開(kāi)查詢(xún)。提高國土資源管理的科技含量，逐步運用高科技手段推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，國家及�。▍^、市）國土資源管理部門(mén)要設立觸摸屏公開(kāi)查詢(xún)系統，市、縣國土資源管理部門(mén)也要建立公開(kāi)查詢(xún)、定期披露制度。

　�。�六）按照社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，探索資源性資產(chǎn)市場(chǎng)配置的新方式

　　能否公正、合理地分配公共資源，是依法行政的重要內容。要適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，對公共資源的分配方式進(jìn)行改革，逐步實(shí)現由行政配置為主到市場(chǎng)配置為主的轉變，必須采用行政審批的，要引入公平競爭的機制。繼續推進(jìn)招標、拍賣(mài)出讓國有土地使用權，凡經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地一律以招標、拍賣(mài)方式供地。進(jìn)一步完善出讓國有土地使用權招標、拍賣(mài)制度，逐步擴大范圍，規范程序，保證公平。積極培育礦業(yè)權市場(chǎng)，推進(jìn)探礦權、采礦權的招標、拍賣(mài)的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗后在全國推廣。

　�。ㄆ撸┌凑諊栏駡谭ǖ囊�求，建立行政責任考核、追究制度

　　行政機關(guān)正確執行法律，是依法行政的本質(zhì)要求。要建立、健全行政責任制度，以職位為單元，按照責權一致的原則，形成完整的責任制度體系，將行政執法的責任分解到機關(guān)內的每個(gè)崗位，落實(shí)到人，并相應實(shí)施考核、監督、獎懲等。逐步建立行政過(guò)錯追究制度，對違法作為和消極不作為造成重大后果的，必須追究有關(guān)人員的責任。按照《行政處罰法》的要求，健全重大違法案件的聽(tīng)證制度，以保證行政處罰決定的合法性，保障當事人的合法權利。按照《行政復議法》的要求，加強行政復議機構建設，完善行政復議制度。

　�。ò耍┌凑丈鐣�(huì )主義法制的要求，建立對權力行使的監督機制

　　探索建立多種形式的對權力行使進(jìn)行監督的機制，防止權力的濫用。必須充分發(fā)揮紀檢監察部門(mén)在推進(jìn)依法行政工作中的監督作用，把紀檢監察工作與業(yè)務(wù)緊密結合。建立投訴制度，行政管理相對人對不依法行政的國土資源管理部門(mén)及其工作人員的不當行政行為可以投訴，由國土資源管理部門(mén)或者上級部門(mén)的專(zhuān)門(mén)機構受理，并在規定期限內給予答復�？偨Y實(shí)行特邀全國國土資源監察專(zhuān)員制度的經(jīng)驗。要保證信訪(fǎng)渠道的暢通，地方各級國土資源管理部門(mén)都要建立“領(lǐng)導接訪(fǎng)日”制度。

　　三、具體措施

　�。ㄒ唬┺D變觀(guān)念，提高認識

　　在國土資源管理系統全面推進(jìn)依法行政，必須轉變觀(guān)念，提高認識。針對國土資源管理系統干部的實(shí)際情況，重點(diǎn)抓好依法行政理論的學(xué)習。要學(xué)習鄧小平依法治國理論，學(xué)習黨中央、國務(wù)院關(guān)于依法行政的一系列重要指示精神，學(xué)習《憲法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政復議法》及《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律、行政法規，學(xué)習依法行政的基本原則、主要內容，從而提高干部的法律素質(zhì)，促進(jìn)國土資源管理系統工作人員行政觀(guān)、權力觀(guān)的轉變。

　　要下大力氣抓好系統干部依法行政知識的培訓工作。培訓工作要制度化、規范化。培訓的重點(diǎn)是各級國土資源管理部門(mén)的領(lǐng)導同志和掌握審批權、執法權部門(mén)的負責同志。要建立法律考試、考核制度，凡考試不合格者，不得從事國土資源管理工作。

　�。ǘ�）加強領(lǐng)導，狠抓落實(shí)

　　為保證依法行政工作的順利開(kāi)展，部已成立“國土資源部依法行政工作領(lǐng)導小組”，地方各級國土資源管理部門(mén)也要成立“依法行政工作領(lǐng)導小組”，依法行政領(lǐng)導小組主要負責研究依法行政工作中的重大問(wèn)題，指導、協(xié)調、督促依法行政工作的開(kāi)展。

　　必須充分發(fā)揮內設職能部門(mén)在依法行政工作中的作用。依法行政工作領(lǐng)導小組辦公室要設在法制工作機構，承擔依法行政中的統籌規劃、綜合協(xié)調和組織聯(lián)絡(luò )工作；各級國土資源管理部門(mén)的文秘行政機構負責組織實(shí)施本機關(guān)的依法行政工作；人事部門(mén)負責按照干部任免權限，把依法行政作為考核有關(guān)負責同志的重要指標，從組織上支持依法行政工作；紀檢監察部門(mén)負責督促落實(shí)，并參與檢查評比。

　　各級國土資源管理部門(mén)要把依法行政工作作為部門(mén)建設和公務(wù)員隊伍建設的重點(diǎn)，切實(shí)抓好。各地應當根據部的統一部署，制定具體的實(shí)施意見(jiàn)。同時(shí)，要創(chuàng )造性地開(kāi)展工作，探索建立符合本地實(shí)際的新制度。

　　各級國土資源管理部門(mén)都要為推進(jìn)依法行政工作創(chuàng )造條件，在人員、經(jīng)費、辦公場(chǎng)所等方面給予支持。同時(shí)，大力爭取有關(guān)方面的支持與幫助，及時(shí)溝通，密切聯(lián)系。

　�。ㄈ�）抓好試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面

　　部和省廳要分別抓好依法行政的試點(diǎn)工作。選擇試點(diǎn)的原則是少而精、具有代表性，做到發(fā)達與欠發(fā)達的地區并重，已經(jīng)開(kāi)展和剛剛起步的地區并重，不同層次和特點(diǎn)的地區并重。

　　在抓好試點(diǎn)的同時(shí)，還要做好面上工作的推進(jìn)。部依法行政工作領(lǐng)導小組每年將制定下發(fā)依法行政工作要點(diǎn)，部署本年制度建設、隊伍建設的重點(diǎn)內容。各地要按照統一部署和要求，認真貫徹落實(shí)，力爭每年有所突破，逐步推進(jìn)。今明兩年，要在全系統推行窗口辦文制度、內部會(huì )審制度、執法責任制度、政務(wù)公開(kāi)制度。在省級國土資源管理部門(mén)著(zhù)重推行內部會(huì )審制度和執法責任制度，在市、縣國土資源管理部門(mén)著(zhù)重推行窗口辦文制度和政務(wù)公開(kāi)制度。

　�。ㄋ模﹪栏駲z查，定期考核

　　部決定，將依法行政工作進(jìn)展情況作為考核地方各級國土資源行政管理部門(mén)領(lǐng)導工作的一項重要內容。對依法行政工作成績(jì)突出的部門(mén)，予以表彰和獎勵。建立對依法行政工作的督查、考核制度。每年對各地推行依法行政的情況進(jìn)行檢查，定期考核，各省、自治區、直轄市也要建立督查、考核制度。

　　在國土資源管理系統全面推進(jìn)依法行政，是一項長(cháng)期、艱巨的系統工程，是新時(shí)期實(shí)現國土資源管理方式根本性轉變的有效途徑。各級國土資源管理部門(mén)要根據國務(wù)院的統一部署，按照本實(shí)施意見(jiàn)的要求，結合本地實(shí)際，全面、深入、扎實(shí)地推進(jìn)依法行政，為實(shí)現國土資源管理的法治化而奮斗！