第二節 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

　　一、安全生產(chǎn)立法的必要性

　?。ㄒ唬┌踩a(chǎn)立法的含義

　　1.安全生產(chǎn)的含義

　　安全生產(chǎn)是指通過(guò)人一機一環(huán)境三者的和諧運作，使社會(huì )生產(chǎn)活動(dòng)中危及勞動(dòng)者生命安全和身體健康的各種事故風(fēng)險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。安全生產(chǎn)工作，則是為了達到安全生產(chǎn)目標，在黨和政府的組織領(lǐng)導下所進(jìn)行的系統性管理的活動(dòng)，由源頭管理、過(guò)程控制、應急救援和事故查處4個(gè)部分構成。安全生產(chǎn)工作的內容主要包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自身的安全防范，政府及其有關(guān)部門(mén)實(shí)施市場(chǎng)準入（行政許可）、監管監察、應急救援和事故查處，社會(huì )中介組織和其他組織的安全服務(wù)、科研教育和宣傳培訓等。從事安全生產(chǎn)工作的社會(huì )主體包括企業(yè)責任主體、中介服務(wù)主體、政府監管主體和從事安全牛產(chǎn)的從業(yè)人員。

　　2.安全生產(chǎn)立法的含義

　　安全生產(chǎn)立法有兩層含義，一是泛指國家立法機關(guān)和行政機關(guān)依照法定職權和法定程序制定、修訂有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規、規章的活動(dòng)；二是專(zhuān)指國家制定的現行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規、地方性法規和部門(mén)規章、地方政府規章等安全生產(chǎn)規范性文件。安全生產(chǎn)立法在實(shí)踐中通常特指后者。

　?。ǘ┘訌姲踩a(chǎn)立法的必要性

　　近年來(lái)，安全生產(chǎn)事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定，而且損害了黨、政府和我國改革開(kāi)放的形象。導致我國安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一，突出表現在：

　　一是安全生產(chǎn)法律意識淡薄。改革開(kāi)放特別是近10年來(lái)，安全生產(chǎn)不再是局部的、個(gè)別的問(wèn)題，而是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和文明程度的重要標志。能否保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的安全，是關(guān)系到人民群眾生命和財產(chǎn)安全的基本權益，關(guān)系到經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )穩定，關(guān)系到我們黨和政府是否貫徹“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重大政治問(wèn)題、經(jīng)濟問(wèn)題和社會(huì )問(wèn)題。從總體上看，公民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的自我保護和安全生產(chǎn)的意識比較淡薄，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位特別是非國有企業(yè)負責人依法安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意識也很淡薄，這些單位的負責人或者不懂法律，或者明知故犯，沒(méi)有依法為從業(yè)人員提供必要的安全生產(chǎn)條件和勞動(dòng)安全保護，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險的條件下作業(yè)，以至發(fā)生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領(lǐng)導人和私營(yíng)企業(yè)老板只要經(jīng)濟效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產(chǎn)，沒(méi)有意識到這是一種嚴重侵犯人權的違法行為，沒(méi)有意識到它所產(chǎn)生的法律后果?？傊?，安全生產(chǎn)還沒(méi)有成為所有地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的自覺(jué)行動(dòng)，沒(méi)有從安全生產(chǎn)是法定的義務(wù)和責任的高度引起足夠的認識和重視。

　　二是安全生產(chǎn)出現了新情況、新問(wèn)題，亟待依法規范。隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的比重增加。在我國社會(huì )生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，部分非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在著(zhù)生產(chǎn)安全條件差、安全技術(shù)裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負責人和從業(yè)人員安全素質(zhì)低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問(wèn)題。而國家現行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規基本是針對國有大型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位制定的，對大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的安全生產(chǎn)幾乎沒(méi)有明確的、可操作的法律規范，這必然造成法律調整的“空A”和監督管理的“缺位”，以致非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位事故多發(fā)、死傷慘重。因此，必須適應安全生產(chǎn)的新形勢，制定規范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位尤其是非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)的法律。

　　三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。雖然國家制定了幾十部安全生產(chǎn)方面的單行法律、行政法規，但是這些現行立法多數是在計劃經(jīng)濟體制及其向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉軌時(shí)期出臺的，已經(jīng)不能完全適應安全生產(chǎn)工作的需要。在《安全生產(chǎn)法》出臺之前，國家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、基本制度沒(méi)有依法確立，涉及國家安全生產(chǎn)監管體制、各級政府和有關(guān)部門(mén)的監督管理職責、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全保障、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負責人的安全職責、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權利義務(wù)、事故應急救援和調查處理、安全生產(chǎn)違法行為的法律責任等重大問(wèn)題，缺乏基本的法律規范。

　　四是政府機構改革和職能轉變后，沒(méi)有依法確立綜合監管與專(zhuān)項監管相結合的安全生產(chǎn)監管體制，尚未建立健全依法監管的長(cháng)效機制。為適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制關(guān)于實(shí)行政企分開(kāi)的要求，自1998年以來(lái)，國家先后撤銷(xiāo)了原有的十幾個(gè)工業(yè)主管部門(mén)，同時(shí)也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關(guān)主管部門(mén)。政府部門(mén)已經(jīng)不直接管理或者基本不直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。與此同時(shí)，我國安全生產(chǎn)監管體制幾經(jīng)改革，建立了由安全生產(chǎn)綜合監督管理部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)相結合的、綜合監督管理與專(zhuān)項監督管理相結合的安全生產(chǎn)監督管理體制。安全生產(chǎn)的監督管理工作主要是運用法律手段，輔以必要的經(jīng)濟手段和行政手段，依法加大監管力度，查處安全生產(chǎn)違法行為。因此必須通過(guò)制定綜合性的安全生產(chǎn)法律，將各級人民政府和各有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)職權、職責和監督管理措施法律化、制度化。但由于相關(guān)立法滯后，有的地方人民政府沒(méi)有建立健全安全生產(chǎn)綜合監督管理機構；已經(jīng)設立的地方，又存在著(zhù)綜合監管部門(mén)與專(zhuān)項監管部門(mén)的法定職責和相互關(guān)系不明確的問(wèn)題，在工作中產(chǎn)生了職責交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產(chǎn)監督管理工作的整體性、協(xié)調性，出現了安全生產(chǎn)監督管理工作的脫節和漏洞。

　　五是缺乏強有力的安全生產(chǎn)執法手段?，F行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規對安全生產(chǎn)違法行為及其法律責任的規定不夠完整，有的對安全生產(chǎn)違法行為界定不清楚或者不準確，有的只有要求沒(méi)有責任，有的雖有罰則但力度不夠。對近年來(lái)突出的安全生產(chǎn)違法行為特別是非國有企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為，沒(méi)有設定明確的法律責任。由于沒(méi)有綜合性的《安全生產(chǎn)法》，各級安全生產(chǎn)綜合監管部門(mén)的法律地位、主要職責和執法手段無(wú)法可依，難以依法履行職責和實(shí)施行政執法。