事故應急管理理論框架

　　傳統的突發(fā)事件應急管理注重發(fā)生后的即時(shí)響應、指揮和控制，具有較大的被動(dòng)性和局限性。從21世紀70年代后期起，更加全面更具綜合性的現代應急管理理論逐步形成，并在許多國家的實(shí)踐中取得了重大成功。無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，現代應急管理主張對突發(fā)事件實(shí)施綜合性應急管理。

　　突發(fā)事件應急管理應強調全過(guò)程的管理。突發(fā)事件應急管理工作涵蓋了突發(fā)事件發(fā)生前、中、后的各個(gè)階段，包括為應對突發(fā)事件而采取的預先防范措施、事發(fā)時(shí)采取的應對行動(dòng)、事發(fā)后采取的各種善后措施及減少損害的行為，包括預防、準備、響應和恢復等各個(gè)階段，并充分體現“預防為主、常備不懈”的應急理念。

　　應急管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包括預防、準備、響應和恢復4個(gè)階段。盡管在實(shí)際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有其明確的目標，而且每一階段又是構筑在前一階段的基礎之上，因而預防、準備、響應和恢復的相互關(guān)聯(lián)，構成了重大事故應急管理的循環(huán)過(guò)程。

　　一、預防

　　在應急管理中預防有兩層含義，一是事故的預防工作，即通過(guò)安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實(shí)現本質(zhì)安全；二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過(guò)預先采取的預防措旋，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠(chǎng)選址的安全規劃、減少危險物品的存量、設置防護墻以及開(kāi)展公眾教育等。從長(cháng)遠看，低成本、高效率的預防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

　　二、準備

　　應急準備是應急管理工作中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節。應急準備是指為有效應對突發(fā)事件而事先采取的各種措施的總稱(chēng)，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備。在《突發(fā)事件應對法》中專(zhuān)設了“預防與應急準備”一章，其中包含了應急預案體系、風(fēng)險評估與防范、救援隊伍、應急物資儲備、應急通信保障、培訓、演練、捐贈、保險、科技等內容。

　　應急準備工作涵蓋了應急管理工作的全過(guò)程。應急準備并不僅僅針對應急響應，它為預防、監測預警、應急響應和恢復等各項應急管理工作提供支撐，貫穿應急管理工作的整個(gè)過(guò)程。從應急管理的階段看，應急準備工作體現在預防工作所需的意識準備和組織準備，監測預警工作所需的物資準備，響應工作所需的人員準備，恢復工作中所需的資金準備等各階段的準備工作；從應急準備的內容看，其組織、機制、資源等方面的準備貫穿整個(gè)應急管理過(guò)程。

　　三、響應

　　應急響應是指在突發(fā)事件發(fā)生以后所進(jìn)行的各種緊急處置和救援工作。及時(shí)響應是應急管理的又一項主要原則。

　　《突發(fā)事件應對法》中規定了突發(fā)事件發(fā)生以后的應急響應工作要求。第四十八條規定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當針對其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門(mén)，調動(dòng)應急救援隊伍和社會(huì )力量，依照本章的規定和有關(guān)法律、法規、規章的規定采取應急處置措施。”

　　《突發(fā)事件應對法》第四十九條進(jìn)一步規定了事故災難應對處置的具體要求，內容如下：“第四十九條自然災害、事故災難或者公共衛生事件發(fā)生后，履行統一領(lǐng)導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：

　?。ㄒ唬┙M織營(yíng)救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；

　?。ǘ┭杆倏刂莆ｋU源，標明危險區域，封鎖危險場(chǎng)所，劃定警戒區，實(shí)行交通管制以及其他控制措施；

　?。ㄈ┝⒓磽屝薇粨p壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場(chǎng)所和生活必需品，實(shí)施醫療救護和衛生防疫以及其他保障措施；

　?。ㄋ模┙够蛘呦拗剖褂糜嘘P(guān)設備、設施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所，中止人員密集的活動(dòng)或者可能導致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及采取其他保護措施；

　?。ㄎ澹﹩⒂帽炯壢嗣裾O置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時(shí)調用其他急需物資、設備、設施、工具；

　?。┙M織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專(zhuān)長(cháng)的人員提供服務(wù)；

　?。ㄆ撸┍Ｕ鲜称?、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應；

　?。ò耍┮婪◤膰缿吞幎诜e居奇、哄抬物價(jià)、制假售假等擾亂市場(chǎng)秩序的行為，穩定市場(chǎng)價(jià)格，維護市場(chǎng)秩序；

　?。ň牛┮婪◤膰缿吞幒鍝屫斘?、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會(huì )秩序的行為，維護杜會(huì )治安；

　?。ㄊ┎扇》乐拱l(fā)生次生、衍生事件的必要措施。

　　應急響應是應對突發(fā)事件的關(guān)鍵階段、實(shí)戰階段，考驗著(zhù)政府和企業(yè)的應急處置能力。尤其需要解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是要提高快速反應能力。響應速度越快，意味著(zhù)越能減少損失。由于突發(fā)事件發(fā)生突然、擴散迅速，只有及時(shí)響應，控制住危險狀況，防止突發(fā)事件的繼續擴展，才能有效地減輕造成的各種損失。經(jīng)驗表明，建立統一的指揮中心或系統將有助于提高快速反應能力。二是加強協(xié)調組織能力。應對突發(fā)事件，特別是重大、特別重大突發(fā)事件，需要具有較強的組織動(dòng)員能力和協(xié)調能力，使各方面的力量都參與進(jìn)來(lái)，相互協(xié)作，共同應對。三是要為一線(xiàn)應急救援人員配備必要的防護裝備，以提高危險狀態(tài)下的應急處置能力，并保護好一線(xiàn)應急救援人員。

　　四、恢復

　　恢復是指突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后所采取的處置工作?；謴凸ぷ靼ǘ唐诨謴秃烷L(cháng)期恢復。

　　從時(shí)間上看，短期恢復并非在應急響應完全結束之后才開(kāi)始，恢復可能是伴隨著(zhù)響應活動(dòng)隨即展開(kāi)的。很多情況下。應急響應活動(dòng)開(kāi)始后，短期恢復活動(dòng)就立即開(kāi)始了，比如，一項復雜的人員營(yíng)救活動(dòng)中，受困人員陸續獲救，從第一個(gè)受困人員獲救之時(shí)起，其飲食、住宿、醫療救助等基本安全和衛生需求應當立即予以恢復，此時(shí)短期恢復工作就已經(jīng)開(kāi)始了，而不是等到所有受困人員全部獲救之后才開(kāi)始恢復工作。從以上角度看，短期恢復也可以理解為應急響應行動(dòng)的延伸。

　　短期恢復工作包括向受災人員提供食品、避難所、安全保障和醫療衛生等基本服務(wù)。

　　在短期恢復工作中，應注意避免出現新的突發(fā)事件?！锻话l(fā)事件應對法》第五十八條規定：“突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當停止執行依照本法規定采取的應急處置措施，同時(shí)采取或者繼續實(shí)施必要措施，防止發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì )安全事件。”

　　長(cháng)期恢復的重點(diǎn)是經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境和生活的恢復，包括重建被毀的設施和房屋，重新規劃和建設受影響區域等。在長(cháng)期恢復工作中，應汲取突發(fā)事件應急工作的經(jīng)驗教訓，開(kāi)展進(jìn)一步的突發(fā)事件預防工作和減災行動(dòng)。

　　恢復階段應注意：一是要強化有關(guān)部門(mén)，如市政、民政、醫療、保險、財政等部門(mén)的介人，盡快做好災后恢復重建；二是要進(jìn)行客觀(guān)的事故調查，分析總結應急處置與應急管理的經(jīng)驗教訓，這不僅可以為今后應對類(lèi)似事件奠定新的基礎，而且也有助于促進(jìn)制度和管理革新。